摘 要：德国的坏境立法与我国的环境立法历来是我国法学界对比研究的课题之一。立法目的一致性、立法主体的多样性和立法内容的复杂性也一直困扰着学者。德国立法由失败到成功到实施过程中的法律效果也对我国环境立法有很大启示。我国应以德国现行行政环境法为基础综合土地、农业、水利、环境等各部门的特点，制定出一部符合我国国情的“法典化”环境行政法。

关键词：德国环境立法;法典化;环境行政法;中国环境保护法

　　德国的环境法发展经历了一个漫长的发展过程才较为完善。我国的环境法虽然起步并不算晚、经历的时间也不短，但是由于种种原因，未能达到德国立法的先进水平。无论是以前失败的德国“环境法典议案”，还是德国现行的环境行政法，都能对我国环境法的发展起到一定的指导意义。我们应当能够从德国环境法的成功中吸取经验，从其失败中获得教训，从而更好地引导我国环境行政立法。

一、德国的环境立法及其经验教训

　　(一)德国早期环境立法“法典化”探索的过程

　　1.“法典化”①立法。

　　虽然说，在经历了多年的推动发展之后，“法典化”的构想最终破灭，但是这一过程留下丰富的经验是值得我们研究和学习的。

　　德国是一个联邦制的国家，存在着联邦立法机构和州立法机构的两层立法体制。在立法方面分为联邦独占性立法权和联邦与各州共享的竞合性立法权。经由联邦法律的明确规定，联邦各州的立法机构能够对除了竞合立法之外的联邦各州独占的立法事项进行自己的立法，以及对联邦没有规定立法的事项进行立法调整。这种立法有明显的问题，主要表现在以下几个方面：

　　(2)存在偏离性。德国原来的联邦框架性立法在2006年的联邦宪制改革遭到了废止，同时改革对联邦立法权限进行了重新划分。州级偏离性立法权及与其相呼应的分期立法制由此诞生。

　　州级偏离性立法制度是联邦宪制改革的重大调整，各州享有的偏离性来源于竞合性立法。各州有权通过设置各州内部的法律对联邦法律作出偏离的规定，包括了最重要的自然与风景保护和水资源管理④，其中最重要的当属自然与风景保护。对于这些偏离性的规定，就是在涉及规定中的事项时，联邦与各州的法律取舍可适用“后法优于前法”的原则。但是，不论从法律的效力还是法律规范的内容来看，偏离性立法权并不都意味着各州可在任意时刻行使偏离性立法权来代替联邦法律。

　　无论是从规范内容、立法范围还是立法技术上来看偏离性立法都必须来源于联邦环境法的相关政策，必须符合联邦法律内在的立法精神。一般来说，地方的偏离性立法权不能在包括宪法、有关联邦法律、欧盟法和基本法第七十二条第三款括号内罗列的除外事项上得以体现。所以说，各州的偏离性立法权限的空间相对来说还是比较小的。

　　2.德国环境立法失败的教训。

　　(二)德国新环境行政法的成功经验

　　2009年环境法典法案失败之后形成的德国新环境行政法共分为四个部分：新《水资源管理法》、新《自然生态保护法》《非离子放射防护法》《环境法规清理法》。

　　1.环境行政法的范围更加具体化，职责明确。

　　在德国联邦立法体系中，有关水资源的管理事项属于州级偏离性立法的权限范围。就理论而言，各州应当再行立法(除与水资源及设备以外)然而，这部统一的法理论上来说已经从足够专业的角度满足各州的需要，各州没有必要进行多余的立法。

　　(2)新《自然生态保护法》整合了各种立法的资源。德国的自然生态保护法是在已经被替代的联邦框架性立法权下产生的，联邦宪制改革后，融入了竞合立法体系中。这部生态保护法是联邦法和州法结合的产物。该法的意义：能够将各种立法的资源广泛的整合在一起;由于自然生态保护属州级偏离性立法范畴，因此，宪法规定的关于自然生态保护立法中不得偏离的一般原则亦须予以具体化;能够保证代际自然生存基础和生物物种多样化的实现。

　　(3)《非离子放射防护法》填补了非离子放射防护方面的空白。该法从严格意义上来说并不属于环境保护范畴，对于其纳入2009的环境法典草案的理解，联邦议会的'主张是由于对非离子放射防护一直存在法律漏洞，而且环境立法在非离子放射防护方面有着很大的空白，特别是在保护未成年人不受人为的紫外线辐射危害有关的法律的欠缺。民间自发组织的防护活动也并没有起到很好的成效，因此，有必要进行该项立法。

　　(4)《环境法规清理法》确立了环境方面的法律规范的效力。从名字上来看，可以看出该法并不是环境方面的法律规范，其主要的用途就是清理废止一些由于社会的发展或者是法规的变动而造成的已经不具有意义的联邦法律法规。联邦宪制改革废止了框架性立法是这部法律产生的主要根源，而先前的框架性立法涉及的法规的量是很庞大的，具体相关的法律有辐射防护法、环境影响评价审查法、环境污染损害法、环境救济法、建筑法、基因技术法、爆炸材料法、环境统计法、联邦环境局法、联邦废弃物法、废水排放法等。

　　2.新环境行政法的进步。

　　四部行政法从不同的角度对环境法制工作做出了要求。其中三部是内容上的，新的《水资源管理法》和新的《自然生态保护法》是对水资源以及自然资源方面的规定，作为环境立法的两大基本法域的水法和自然生态法在这个系统中达到了实质性的统一。《非离子放射防护法》是德国环境立法的一个创新，同时也体现出了环境立法方面的新想法，我们能够看出其代表的环境立法的发展方向便是与时俱进，与科学俱进。最后一部《环境法规清理法》与前三部有着很大区别之处的，并不是对环境作出的实体性的规范，这种对已过时的法律进行清理，保证了现行符合实际的法律的实施并为将来进一步的环境立法铺平了道路。

二、我国环境法现状及存在问题

　　如从1997年起，我国先后制定了《环境影响评价法》《清洁生产促进法》《放射性污染防治法》《防沙治沙法》《节约能源法》《可再生能源法》《风景名胜区条例》等立法，修订了《固体废物污染防治法》《海洋环境保护法》《水法》《森林法》《草原法》《野生动物保护法》《土地管理法》等立法，颁布了《国务院关于加快发展循环经济的若干意见》《国务院办公厅关于开展资源节约活动的通知》《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》《节能减排综合性工作方案》《中国应对气候变化国家方案》等政策性文件。这些立法、文件与我国1997年之前制定的与环境有关的立法一起，共同组成了有中国特色的社会环境法律体系。

　　特别是2015年1月1日，新的《环境保护法》开始执行，我国环境法发展进入了新的阶段。但这些成果在当今法制国际化社会背景下仍显得有不足之处。

　　(一)环境立法的目的不合理

　　《环境保护法》第一条“为保护和改善环境，防治污染和其他公害，保障公众健康，推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展，制定本法。”一切改善和保护环境防止污染的行为最终都是为了发展经济。从一定方面来说那边可以这么讲，既然是为了发展经济，那么在环境保护与经济发展发生冲突，甚至有关环境的保护会阻碍到经济发展时，便可以牺牲环境来发展经济。这似乎违背了环境法本来的意愿。我们可以看到，当今的发达国家基本都是经历了在破坏环境中发展，然后在发展达到一定高度时再回过头来治理环境的过程。我们都知道，整个大自然是一个完整的系统，一旦一个环节遭到破坏，整个系统都会产生巨大的影响，而治理对于环境来说，只能算是延缓其毁坏的速度。治理相较于预防来说，成本和功夫都要下的大得多。而德国环境保护的目的更多是对生物圈以及环境的可持续利用能力加以保护，同时强调环境保护是为了保护人体的健康和安全。 

       (二)环境保护管辖的权限分配不到位

　　德国宪法、法律和其他的规章对环境保护的权责都有明确的区分规定。德国环境法将其环境行政管理权责体系分为联邦、州、地方三个级别。首先，联邦政府的主要环境管理职能是一般环境政策的制订、核安全政策的制订与实施及跨界纠纷的处理。其次，州政府的主要环境管理职能是环境政策的实施，同时也包括部分环境政策的制订等。联邦在环境政策制订及立法方面起到主心骨的作用，州在环境执法方面负有主要的责任。在与联邦或州的法律法规没有冲突的情况下，地方对当地的环境问题有着一定的自治权。在我国环境法中，环境保护领域实行的是统管和分管相结合的多部门多层次的执法体制。环境保护法有规定，县级以上地方各级人民政府环保行政主管部门对本辖区环境保护责任实施统一管理，同时，13个行政主管部门依据相关的法律法规在环境污染治理和资源的保护方面有着监督管理的权限。在此情况之下，环境保护出现了14个执法的主体。如此多的主体就很容易出现两种情况：一种情况是各部门争着管辖，造成执法的混乱;另一种情况，在遇到棘手的问题的时候，各部门都不想管辖相互推诿，环境问题如何能够得到解决?!

　　(三)环境保护权责分配不确定

　　《中华人民共和国环境保护法》第六条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务。地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。企业事业单位和其他生产经营者应当防止、减少环境污染和生态破坏，对所造成的损害依法承担责任。”

　　第八条规定：“各级人民政府应当加大保护和改善环境、防治污染和其他公害的财政投入，提高财政资金的使用效益。”

　　第九条规定：“各级人民政府应当加强环境保护宣传和普及工作，鼓励基层群众性自治组织、社会组织、环境保护志愿者开展环境保护法律法规和环境保护知识的宣传，营造保护环境的良好风气。”虽然规定了各级人民政府、各个单位和个人应当对本行政区域内和责任范围内的环境质量负责，同时要采取有关的措施改善环境质量，但是并没有对具体的方面做出分配，即哪个部门、哪个人应当对哪方面的事项承担责任。在德国，联邦对整个环境法的执行进行宏观掌控，州和地方则根据其不同的情况灵活实施。州能够在自己的权力范围内实施联邦法律、法令和行政规章。联邦在化学品、废物越境转移、基因工程和排放贸易等大的环境活动方面掌握着部分或者完整的执行权力;而州则是在联邦的监督之下对核安全和辐射保护法等方面代表联邦执行法律法规。在立法权责、法律和政策的实施权责、环境规划的权责、环保投资的权责四个方面，联邦、州和地方的环境管理职责都有具体的分配。

　　(四)环境执法问题突出

　　我国环境执法方面面临着环境执法力度不够强、环境执法行为不规范等问题。这些问题的出现不无原因：首先，由于在环境立法方面的缺失，导致了政府无法将所有的环境法制工作的重点放在环境执法上来[7];其次，环境立法的相关配套设施，即相应的法规政策出台的也相对缓慢;还有，由于法规政策的撰写者多为学者专家，对于实际操作情况不是很了解导致了一些法规在真正运用到实际中时出现种种难以克服的问题。环境执法主体过多、执法权力过于分散，导致环境执法过于混乱行政资源浪费也是一个很大的问题。而在德国等国家，从20世纪80年代起就将环境法制的贯彻重点转移到了环境执法当中，并将环境执法的地位提升到环境立法相当的层次，更有助于环境执法的实施。德国联邦政府、16个州和各个县政府都设有官方的环保机构。为了加强环境保护执法，德国还专门设立了环保警察这一新的职位。环保警察隶属于德国联邦内政部。每一名环保警察都要经过一年半的专业训练来保证其具有相应的专业素质，而他们的工作便是在发现环境污染时，及时采取补救行动。这一项创新是德国重视环境执法的体现[8]。

　　(五)监督检查机制不够完善

　　我国的环保法第二章对于监督管理有了相对明确的规定。但是仅规定了政府应当根据国家环境保护规划来制定具体的规划，以及企事业单位违法的监管。在中央对地方的监管方面还没有明确的规范，这样会导致中央对地方缺乏有效监督，地方环境执法在缺乏监督之下很容易出现“软执行”的情况，所以在加强地方权力的同时，也应当加大对其权力的监督。德国在中央对地方的监管方面已经建立了相当完善的环境管理监督机制。州是环境管理的主要监督机构，中央对州的监督主要是依靠法律和司法途径，然而州对地方的监督有着法律监督、司法监督和财政监督等监督方式。与此同时，为了制止地方保护主义，州直接负责着对企业环境违法的监督。