一、制定的必要性

　　环境保护工作是生态文明建设的重要方面，而大气环境治理是当前环境保护工作的一项重要内容。从当前影响我市大气环境质量的因素来看，秸秆露天焚烧所带来的污染已经成为一个不容忽视的重要因素。近年来，我市采取了一系列秸秆露天禁烧和综合利用措施，取得了积极成效，基本形成了以肥料化、能源化利用为主，基料化、饲料化、原料化利用为辅的秸秆多元化利用格局。

　　然而，通过前期调研情况来看，我市秸秆露天禁烧和综合利用工作仍存在不少问题，迫切需要地方立法予以推进。分析原因,主要有以下五个方面:

　　(一)贯彻执行相关法律、法规需要地方立法。《中华人民共和国大气污染防治法》《中华人民共和国循环经济促进法》和《浙江省资源综合利用促进条例》等法律、法规，都对秸秆露天禁烧和综合利用作出了相关规定。从我市的实际情况看，迫切需要地方立法，来进一步细化落实上位法的相关规定。

　　(二)减轻露天焚烧危害需要地方立法。我市耕地面积318万亩，是浙江省的农业生产大市，年产生秸秆150万吨左右。随着农村使用能源的.多样化，有相当一部分秸秆被露天焚烧。这种露天焚烧所带来的危害很大：一是污染大气环境，危害人体健康;二是会加重土壤板结，造成农田质量下降;三是秸秆露天焚烧导致烟雾弥漫，容易影响交通安全，引发交通事故;四是每到农作物收割季节，露天焚烧秸秆容易引发人员伤亡事故，2010年6月9日，我市就因露天焚烧秸秆造成了4死5伤的重大后果。因此，迫切需要地方立法，来加大秸秆露天禁烧和综合利用的力度，从而最大限度地减轻露天焚烧的危害。

　　(三)保障重大活动需要地方立法。明年的G20峰会和每年的世界互联网大会的举办时间都处在露天焚烧秸秆的易发高发期，如果不采取有效措施，很容易造成负面影响。因此，通过地方立法推动秸秆露天禁烧和综合利用工作，是当前迫切的政治任务。

　　(四)解决行政执法相关问题需要地方立法。禁止秸秆露天焚烧是为了促进秸秆综合利用。新修订的《中华人民共和国大气污染防治法》，从法律层面强化了行政处罚力度，但其中一些规定比较原则，需要结合我市实际予以细化和具体化，增强可操作性。因此，为了进一步明确职责划分和法律责任，解决行政执法难等现实问题，迫切需要地方立法。

　　(五)提高秸秆资源综合利用率需要地方立法。秸秆不仅是重要的生物质资源，还是发展农村循环经济的重要物质基础。多年来，我市认真贯彻《中华人民共和国循环经济促进法》等法律、法规，不断加强秸秆综合利用工作，全市年均综合利用秸秆135万吨左右，综合利用率达到91%左右。但是，我市在秸秆综合利用工作中仍然存在不少问题和困难：一是多数地方还是以肥料化、饲料化为主，大部分秸秆利用企业规模较小，带动能力不强;二是政府对秸秆综合利用的扶持力度还不够，导致农民积极性不高;三是秸秆收贮运服务体系建设还比较滞后，秸秆收贮运难的问题依然存在。因此，迫切需要地方立法，来进一步推进秸秆综合利用工作。

　　二、制定的过程

　　今年6月至8月，市人大常委会通过本地调研和外地学习考察等方式，深入研究制定条例的必要性、可行性以及有关措施。10月，市人大常委会成立了由法工委牵头的起草小组。起草小组在赴部分县(市、区)和有关部门充分调研的基础上，根据有关法律、法规，借鉴外地经验，结合我市实际，于今年10月底完成了条例草案的起草工作，并邀请部分地方立法咨询专家进行专题论证，征求市发改委、农经局、环保局、综合行政执法局等部门和各县(市、区)人大常委会意见。根据有关方面的意见，市人大常委会法工委对条例草案进行了多次研究修改。11月17日，市七届人大常委会第69次主任会议对条例草案进行了讨论。11月27日，市委常委会听取了关于条例草案起草情况的汇报，原则同意市人大常委会党组提交的《嘉兴市秸秆露天禁烧和综合利用条例(草案)》。

　　三、主要内容

　　条例分为总则、露天禁烧和综合利用、法律责任、附则，共四章22条。

　　(一)关于秸秆露天禁烧和综合利用工作机制

　　国务院办公厅《关于加快推进农作物秸秆综合利用的意见》(国办发〔2008〕105号)明确规定“地方各级人民政府是推进秸秆综合利用和秸秆禁烧工作的责任主体”，并明确了发展改革委、农业部、财政部、环境保护部等部门职责。条例依据有关精神规定，各级人民政府是推进秸秆露天禁烧和综合利用工作的责任主体，应当把本行政区域内秸秆露天禁烧和综合利用工作作为生态文明建设与环境保护的重要内容，纳入目标责任制考核，并进一步明确了市、县两级人民政府和有关部门的具体职责(条例草案第四条、第五条)。此外，由于秸秆露天禁烧的重点是广大农村，仅仅依靠环境保护、综合行政执法等部门的监管还显不足，必须要多管齐下，充分调动基层单位和社会力量广泛参与。因此，在条例中规定，要充分发挥镇人民政府、街道办事处和村委会的作用，同时加大对社会公众的宣传力度，提高社会公众参与秸秆露天禁烧和综合利用工作的自觉性和主动性。(条例草案第五条至第八条、第十条)

　　(二)关于秸秆综合利用工作的政府扶持

　　《中华人民共和国循环经济促进法》规定“县级以上人民政府应当采取规划、财政、投资、政府采购等措施，促进循环经济发展”。而秸秆的综合利用，也离不开带有引导性的政府扶持和补贴。因此，条例规定，市、县两级人民政府应当制定秸秆综合利用规划，并在每年的财政预算中安排一定数额的资金，用于支持秸秆综合利用工作(条例草案第十一条)。要鼓励、支持设立秸秆收贮中心(站)，推进秸秆综合利用收贮运服务体系建设(条例草案第十二条至第十四条)。要将秸秆综合利用的技术、设备、产品、项目纳入政府政策优惠或者资金补贴范围，制定出台政府扶持的具体目录，切实提升秸秆资源的综合利用率。(条例草案第十五条)

　　(三)关于法律责任

　　为了推动秸秆露天禁烧和综合利用工作依法开展，条例根据有关法律、法规，结合秸秆露天焚烧的社会危害程度，分别给予相应的处罚。条例明确规定，露天焚烧秸秆的，由综合行政执法部门责令改正，并处五百元以上两千元以下罚款(条例草案第十八条)。针对农业生产主体不及时收集、处置秸秆造成严重后果的，由综合行政执法部门责令改正，并处两百元以上一千元以下罚款，并明确被他人露天焚烧的，对焚烧当事人处一千元以上两千元以下罚款(条例草案第十九条)。针对弃置秸秆到河道、湖泊、沟渠等水体内的违法行为，《中华人民共和国水污染防治法》等法律、法规已经有了比较明确的处罚规定，所以条例明确按照相关规定处罚(条例草案第十六条)。同时，条例也规定了管理主体渎职行为的法律责任，强化了各级政府及部门的工作责任(条例草案第十七条)。此外，条例还规定了可以根据行政处罚结果，视情形取消当年度的有关涉农补贴，从而进一步发挥涉农补贴在秸秆露天禁烧和综合利用工作中的引导作用。(条例草案第二十条)

　　(四)关于秸秆露天焚烧的行政处罚主体

　　依据《中华人民共和国行政处罚法》和《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》，我市已将本市行政区域范围内的国土资源、安全生产、环境保护、水利等4个部门行使的176项行政处罚权划转给综合行政执法部门行使。因此，条例规定“市、县两级人民政府综合行政执法部门对本行政区域内秸秆露天焚烧实施监督检查和行政处罚”，从而进一步明确了在秸秆露天禁烧工作中，市、县两级人民政府综合行政执法部门的行政处罚主体地位。(条例草案第四条)

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