五、对策建议

　　在推进镇村综合改革中，必须以党的十八大、十八届三中全会精神为指导，深入贯彻中央城镇化工作会议、中央农村工作会议和省委十二届四次会议精神，按照省上提出的做强县城、做大集镇、做好社区的总体思路，以合理调整镇村规模、加快职能转变为重点，深化镇村综合改革，坚持“因地制宜、合理布局，理顺关系、还权赋能，创新体制、规范管理”的原则，建设权责明晰、服务高效的政府机构和功能完善、服务均等、方便群众的农村新型社区，提高我县的城镇化水平和社会管理、服务能力。

　　(一)严格落实政策，深化乡镇改革

　　一是积极推进镇级改革。根据陕办[20xx]30号文件精神，关中地区不再保留2.5万人且面积100平方公里以下的乡镇。我县12个镇人口规模均超过2.5万人，符合省上标准要求，不再撤并。现初步考虑撤销城关镇，设立城关街道办事处，下辖城东、城南、城北、新时、药王洞五个社区管理服务中心，正科级建制。其余11个建制镇保持不变。

　　根据中办字[20xx]27号、陕办字[20xx]9号、咸办发[20xx]84号文件精神，按照每3000--15000人设立一个社区的标准，城关街道办事处把五个社区管理服务中心合理划分成30个左右的社区。将撤并后的富余人员保持原职级待遇不变，可下沉到街道社区服务中心、社区两委会和社区服务站中安排工作。对于撤并后的超职数领导干部由组织部门统筹调配。同时进一步加强城市社区居民委员会建设工作，在县级层面考虑成立社区建设工作指导委员会，下设办公室，负责全县社区建设的指导、协调、督促工作。把社区服务中心建设同网格化管理相衔接，通盘考虑，并真正做到“三有一化”(有人管事、有钱办事、有地方议事，实现区域化的社区党建格局)，特别要采取有效措施，合理整合城区现有国有或集体资产，解决多数城市社区无办公用房的问题。

　　按政策要求，在撤销县政府驻地镇(城关镇)设立街道办事处和社区管理服务中心、社区居委会、居民小组三级架构的基础上，其余11个镇级管理实行镇、行政村及村民小组三级管理服务体制。按照全县11369体系架构，11个镇要根据各镇实际情况，统筹考虑，合理划分，在各镇驻地设置社区中心的基础上，建设便民服务大厅，属政府派出机构，行使镇政府赋予的管理服务职能，工作人员由政府选派，负责受理各自辖区内群众有关办理事项。用20—30年时间向69个社区过渡。

　　二是合理设置镇政府机构。由组织、编办、人社、民政等部门组成专门班子对全县各镇机构、人员、编制情况进行全面摸底，充分掌握第一手资料后，按照省市指导意见的要求，制定全县镇级机构改革工作方案。在镇级设置“五办三站”，“五办”即党政办公室(加挂财政所牌子)、经济发展(市场监管)办公室、社会事务管理办公室、维护稳定办公室(加挂司法调解所牌子)、宣传科教文卫办公室;“三站”即经济综合服务站、社会保障服务站、公用事业服务站，使全县镇级机构设置更加合理。通过推进镇级机构改革工作，强化乡镇政府在制定实施辖区经济社会发展规划、优化发展改革、强化市场监管等方面的职能，提高公共服务和社会治理能力。

　　三是强化镇级管理职能。坚持条块结合、以块为主的乡镇行政管理体制，除法庭、公安派出所(含森林派出所)外，具有管理职能的农技站、工商所、食药所等驻乡镇单位20xx年6月底交由乡镇管理，县级相关部门负责业务指导和监督。从今年8月份起，由县编办会同县农业局，在农业部门试点推行将全县乡镇农技(现有39名人员)、农经(现有26名人员)，人权、事权下放到乡镇一级管理，业务上归县农业部门指导，同时进一步扩大乡镇在收益分配、资源使用、社会管理等方面的权限。对不宜分块管理的县级部门派出机构实行县级部门派出机构负责人调动任免征求乡镇党委、政府意见制度，加强乡镇对乡镇部门组成人员的管理权、考核权和调配权，切实解决乡镇政府权责不等的问题。

　　四是切实发挥便民服务作用。建设好全县便民服务大厅，不断完善便民服务大厅管理、服务等功能和机制，加大宣传力度，让群众全面了解服务大厅服务事项及办事程序，更好的服务群众。调整便民服务大厅工作时间，实行朝九晚五双休工作轮岗制度，并在内部实行“AB岗”，保证每项工作有人管，群众随时都能见到人，真正发挥便捷、高效作用，使群众少跑路、少折腾。

　　(二)实施简政放权，加快政府职能转变

　　一是试点先行，逐步分批推广。在烟霞镇下放27项审批权限试点工作的基础上，不断总结、推广示范经验。从8月份开始加大协调衔接力度，根据实际情况，向北部山区叱干镇、中部平原西张堡镇、南部史德镇等3个镇逐步下放部分审批权限，12月底下放到位，并适时推广到其他镇。

　　二是明确下放事项，做到彻底放权。县级各相关部门必须转变观念，依据上级有关文件精神，对各自承担的审批事项认真梳理，该下放的尽量下放，要列出权力下放清单，确定下放时间表，县上将认真审核，形成全县权力下放实施意见，逐步完成下放工作。

　　三是强化乡镇便民服务职能。在做好权力下放的同时，还要将与群众生产生活息息相关的民政、社保、农保、计生、就业、林业、水务、农产信息、信访接待等手续简便、立即可办的事项，逐步分级分批交由镇政府便民服务大厅承担，进行“一厅式”办公。

　　(三)创新管理模式，提高服务水平

　　一是建设精干高效的干部队伍。优化乡镇干部队伍结构，组织人事部门在乡镇领导班子配置过程中，要注重把基层工作时间较长、熟悉农村工作的干部充实到乡镇领导班子当中，并逐步提高本乡籍乡镇干部人员比例。

　　二是统筹干部“坐班”与“包村”关系，实行“三三制”运行模式。在完成镇政府“五办三站”工作机构改革后，积极学习玉山经验，探索建立“三三制”的管理模式，将镇党委、政府全部职责任务分解细化为“三大块”，即驻村联系群众、处理机关日常事务和重点工作，将所有干部分成三组轮流承担三大块工作。具体由机关干部1/3人坐班、1/3人包村、1/3人完成重点工作，发挥机关效能，使各项工作能高效、有序开展。

　　三是打破编制与身份限制。借鉴玉山经验，在改革后的“五办三站”机构设置中，打破干部和工人、公务员和事业干部的身份限制，在人员身份不变、工资渠道不变的基础上，将行政、事业编制资源重新整合分配，实行竞争上岗，建立“能上能下”的用人机制，有效激发干部想干事、能干事的积极性。

　　(四)加大协调衔接，确保权力承接到位

　　一是做好与上级部门的衔接工作。县级各相关部门在认真学习领会上级文件精神的基础上，积极与省、市级各对口部门加强衔接，对下放到镇一级的权力进行核定认可，提高乡镇承接审批权力的效力。

　　二是加强乡镇自身承接能力建设。从20xx年起，一方面要积极加强对镇级人员的培训和业务指导，尤其是县级各部门要指定专业技术人员做好乡镇工作人员的业务培训与指导工作，乡镇工作人员要认真学习下放权限操作流程，熟悉掌握相关政策、法律法规和业务操作流程。另一方面要加强硬件设施建设，为乡镇开展执法、行使权限提供必要的设备、人员等条件。确保乡镇对下放权限承接到位、落到实处，真正提高乡镇服务群众的能力。

　　(五)积极探索，逐步建立乡镇财政体制

　　按照陕办字[20xx]30号文件要求，在省级重点示范镇和文化旅游名镇建立一级财政体制，其他各镇也要加快推进，成熟一个，建立一个。20xx年首先在烟霞镇积极探索建立县镇分级财税体制机制，合理确定县镇的事权与支出责任，建立健全乡镇财政预决算制度，合理确定县镇税收分成标准，可以对增值税、企业所得税新增部分和国有土地使用权出让金按照一定的比例向乡镇进行分成，建立镇域内的建设规费征收体系，解决乡镇的财政问题，进一步发挥乡镇在经济社会发展中的自主权，促进乡镇经济社会的发展。力争3年内建立全县乡镇一级财政体制。

　　(六)合理调整村级规模，创新农村管理体制

　　认真总结前阶段行政村规模调整和撤村建(并)社区的经验教训，扎实做好镇村综合改革工作。

　　一是严格政策落实。按照省上关中地区不再保留1500人以下村的要求，本着因地制宜、合理布局、实事求是的原则，结合我县实际，原则上北部山区不再保留1000人以下的村，平原地区不再保留1500人以下的村。各镇要严格执行县上政策要求，确保全县行政村撤并后，行政村总数由原来的317个减少到209个以下，减少比例达到34%以上。

　　二是加快行政村撤并工作步伐。各镇(社区)及民政部门要以严谨认真的态度，对行政村撤并方案进行科学论证，确保撤并方案既符合上级要求，又受到干部群众支持。特别对一些撤并不到位、工作进展缓慢的镇(社区)要强化措施，加大力度，尽快制定行政村撤并工作方案，及时上报县政府审定，决不能拖全市后腿。

　　三是准确核定享受财政补贴的村级干部职数，合理确定干部补贴标准。在撤并方案确定后，集中利用一个月时间，对全县各村人口进行一次摸底建档。按照2500人以上的村5人、1500—2500人的村4人、1500人以下的村3人享受干部补贴的标准执行。组织、民政、财政部门根据省上的转移支付和我县财力情况核定干部补贴标准，制定村级干部补贴经费预算调整方案，并下发各镇(社区)执行。在此基础上，积极探索干部补贴自然增长机制，激发村级干部干事创业的积极性、主动性。

　　四是推进新型农村社区建设。围绕我县“11369”城乡发展规划，结合镇村撤并工作，积极推进69个新型农村社区建设工作，加快袁家、白村两个新型农村社区建设试点，做好药王洞、史德、张则、城关、烽火、新时、裴寨、西张堡、相家社区等9个新型农村社区的规划编制工作，并加快建设步伐。同时，进行新型农村社区便民服务大厅试点工作，条件成熟后，向全县推开。

　　(七)坚持依法行政，完善制度配套

　　一是梳理镇政府行政职权，公布权责清单。从20xx年1月起对烟霞镇、西张堡镇、叱干镇、史德镇等简政放权试点镇，在承接下放权力后，各镇要对承接的事项逐项明确责任主体和权力运行流程，推进镇级机构、职能配置、运行方式制度化，严格依照法定权限和程序履行职责。同时，要进一步加快法治政府建设，完善依法行政各项制度，坚持用制度管权管事管人，提高政府公信力和执行力。

　　二是加强权力监督监察。在转变政府职能上要健全科学民主的依法决策机制，建立决策后评估和纠错制度。深化乡镇政务公开，推进行政权力行使依据、过程、结果公开。建立健全各项监督制度，让人民群众监督权力。权限下放后，监察局及各业务部门要强化对镇级政府部门的督导督查，完善行政问责制和绩效管理制度，严格责任追究， 防止由于监管不到位出现管理真空,防止执行过程中出现推诿塞责、执行不力、监管脱节的情况。

　　(八)解放思想，转变观念，加快镇村综合改革步伐

　　随着城乡一体化发展步伐的加快，新一轮镇村综合改革势在必行，我们必须解放思想，牢固树立改革意识、创新意识，坚决克服因循守旧、求稳怕乱的思想，扎实认真地推进全县镇村综合改革。

　　一是统一思想。各镇(社区)、各相关部门要组织镇村干部集中学习省委、省政府《关于贯彻落实<中共中央、国务院关于地方政府职能转变和机构改革的意见>的实施意见》、《关于镇村综合改革的指导意见》等有关文件精神，统一镇村干部的思想。切实做好干部的思想教育工作，不断增强镇村干部的大局意识和发展意识，教育引导干部正确对待全局利益与局部利益的关系，确保认识到位，思想统一，真正使农村基层干部成为推进镇村综合改革的重要力量。

　　二是强化宣传。思想上的认同，认识上的理解，对于顺利推进改革至关重要。这次改革涉及面广、政策性强，要把宣传工作作为促进改革的重要手段予以谋划和安排，切实提高群众的自觉性和参与性。要面对面的开展宣传教育，把政策规定、利害关系给群众讲清讲透，帮助群众正确认识镇村综合改革。宣传、广电、信息等部门要充分发挥电视、网络等媒体的作用，通过加强相关新闻报道、组织专题节目、播放宣传政策等形式，把镇村综合改革对维护农民利益、搞活农村经济、推进城乡一体化重大意义讲深讲透，为不断加快建设富裕、生态、人文的新礼泉注入强劲活力。

　　三是强力推进。推进镇村综合改革是中央和省委的重大改革举措。各级必须采取有力措施强力推进，有关部门要做好政策指导，镇、村两级要放下包袱，轻装上阵，克服畏难情绪，把改革的各项要求落到实处，做到执行政策不缩水、不走样。

　　四是严格督导。深化镇村综合改革关系未来农村长治久安和人民幸福，必须严格政策要求，依据实际毫不动摇的抓好落实。纪检、监察及督查部门要按要求积极跟进，加强对改革执行情况的督促检查，确保这一重大改革措施顺利进行，并取得实效，让中央、省委满意，让人民群众得到实惠。