试论国际环境治理发展趋势及我国应对策略论文

1引言

　　20世纪50年代、60年代既是工业发展的时代，也是公害泛滥的年代，接踵而来的环境公害事件在震惊世界的同时，也动摇了人们对地球肆意破坏的信念，迫使人们不得不反省，人类究竟应该怎样对待自然环境，怎样对待地球。

　　20世纪60年代，罗马俱乐部首先提出了“全球问题的概念”，并把对这一问题的研究称作：“人类困境研究”。罗马俱乐部提交给世界的第一个报告《增长的极限》把全球问题归结为五大问题：世界人口问题、粮食问题、工业增长问题、环境污染问题、不可再生资源的消耗问题。这五大问题都涉及生态环境。全球环境问题的严峻性使国际环境治理提上了日程。

　　国际环境治理体系的建立与发展1972年6月，来自113个国家的代表在斯德哥尔摩举行了联合国人类环境会议。这是国际社会第一次试图在全球层面解决环境和发展之间的问题，会议通过了环境问题的第一个全球行动计划《斯德哥尔摩行动计划》。此次会议的一个重要成果是要求联合国建立联合国环境规划署。随后，联合国大会通过2997号决议，1973年1月正式成立联合国在环境治理领域的核心机构——联合国环境规划署(以下简称“环境规划署”)，总部设在肯尼亚首都内罗毕。作为环境问题的全球政府间决策组织，环境规划署的主要作用是提供权威的环境评估、监测和信息，制定全球和区域环境协定，推动各国政府的环境行动和协调联合国系统内各机构在环境领域的协调行动。为确保各项工作方案的落实，在环境规划署设立由各国自愿捐款的环境基金作为开展工作的主要资金渠道。至此，国际环境治理体系开始建立。

　　环境规划署自成立以来，在国际环境治理方面发挥了重要作用，特别是在审查评估全球环境状况和多边环境协定的发展方面。1995年环境规划署理事会第十八次会议决定由环境规划署组织编写世界环境状况的综合报告，即《全球环境展望报告》，报告以五年为一个编写周期。截至目前，环境规划署已面向全球发布了5期全球环境展望报告，这一报告已成为国际环境领域的权威报告，为国际社会采取全球环境保护行动和各国政府制定环境政策提供了有价值的参考。在多边环境协定的发展方面，环境规划署开启政府间谈判进程，先后制定了“13个区域海行动计划”、《保护海洋环境免受陆源污染全球行动计划》《生物多样性公约》《保护臭氧层维也纳公约》及其《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》等一系列具有重大国际影响力的国际环境公约与协定。

　　在环境规划署致力于开展行动应对全球环境挑战的同时，联合国系统内外也逐渐派生出一个复杂、纵横交错的国际环境治理结构。在联合国系统内，1992年联大通过决议，成立可持续发展委员会，审查环境与发展目标的实施进展情况。其他联合国机构和专门机构在其工作方案中也包含诸多环境议程，如联合国粮农组织的工作内容包括土壤管理和植被保护，世界卫生组织工作内容包含环境与健康，联合国工业发展组织对工业与环境负有职责,世界银行则通过它掌握的大量财政资源在保护环境和促进可持续发展方面发挥重要作用。一些联合国系统外的区域组织和国家集团通过自己的决策机制，制定环境方案。

　　此外，一些区域金融机构，如各区域开发银行也从事与环境相关的金融行动。众多机构参与国际环境治理进程推动环境问题受到更大的关注和重视，并使环境事务更好地融入经济和社会活动。然而，因缺乏强有力的领导者对全球环境事务进行统一协调，国际环境治理体系呈现零散无序状态。这种状态直接导致一些多边环境协定不愿与其他协定合作，不愿分享或让出它们视为其领地的部分，不注重国家报告的协调统一。一些机构为其自身的优先事项争夺原本已经非常有限的资金和政治承诺，他们实施的环境治理项目往往出现重复投资、重复建设。

　　虽然联合国大会于1997年通过《关于环境规划署职能和授权的内罗毕宣言》，并明确规定，环境规划署是“环境领域的主要联合国机构”，其作用是“首要的全球环境权威，负责确定全球环境议程，促进统一执行可持续发展的环境事务，并作为全球环境的权威维护者”。但环境规划署在设立之初就被定位为联合国的一项环境方案，具有法律地位的参与国家只有58个，受联合国经济和社会理事会监管，不能直接向联大报告，这直接决定了它在联合国系统的政治、法律地位远低于其他联合国专门机构。环境规划署的资金主渠道是联合国常规预算拨款及环境基金，因其不是专门机构且会员国有限，因此获得联合国常规预算比例也远低于其他专门机构。而环境基金为各国自愿性捐款，资金具有很大的不确定性。因此，环境规划署在国际环境治理中难以真正实现联大赋予的权力，发挥主导作用。正是在这一背景下，2000年,环境规划署理事会第十次特别会议暨第一次全球部长级环境论坛通过了《马尔默宣言》，该宣言指出，各国部长极为关切地注意到，环境状况持续不断恶化、自然资源基础不断受到削弱、所做承诺与实际行动之间差距巨大、还远不能把环境因素纳入经济和社会发展的决策主流中、各项多边环境协定的实施遇到各种挑战。由于各国政府均认为当前的治理结构不能满足环境议程的需要，因此决定授权环境规划署开启国际环境治理的改革进程。

2国际环境治理体系的改革

　　对于国际环境治理体系的改革，国际社会趋于一致的观点是加强国际环境治理机构，也就是加强环境规划署的地位和作用，增强其权威性，并确保国际环境治理具有更充足、更可靠、更可预见的供资。但是在具体落实条款上，由于利益诉求不同，各方的立场可谓泾渭分明。

　　欧盟和北欧国家作为全球环境议程的积极推动者，在谈判伊始就强力推动将环境规划署升格为联合国环境组织，实行普遍会员制，即联合国所有成员国均为环境规划署会员国。美国秉承其一贯希望弱化联合国影响力的立场，并出于对可能会大幅增加捐款的担忧，联合日本、加拿大、澳大利亚等国，明确不支持环境规划署升格，并对普遍会员制表示质疑。