１油气管道工程项目核准工作面临的机遇与挑战

　　1.1投资体制改革和行政审批制度改革为加快项目核准工作进度奠定了基础

　　2014年10月31日，国务院下发《政府核准的投资项目目录（2014年本）》，明确跨境、跨省（区、市）输气管网（不含油气田集输管网）项目由国务院投资主管部门核准，其中跨境项目报国务院备案，其余项目由省级政府核准。2014年12月10日，国务院办公厅下发《国务院办公厅关于印发精简审批事项规范中介服务实行企业投资项目网上并联核准制度的工作方案的通知》（国办发〔2014〕59号），明确项目核准只保留规划选址、用地预审（用海预审）两项前置审批，其他确需保留在项目开工前完成的审批事项，实行与项目核准并联办理。对重特大项目也应将环境影响评价（海洋环境影响评价）审批作为前置条件。对于同一阶段同一部门实施的多个审批事项现予以整合，“一次受理、一次办理”。投资体制改革和行政审批制度改革，大幅缩减核准范围，下放核准权限，加大了简政放权力度，切实转变政府投资管理职能，使市场在资源配置中起决定性作用，确立企业投资主体地位，更好地发挥政府作用，加强和改进宏观调控，精简前置审批，减少项目核准前置审批，实行更加便捷、透明的投资项目核准制，为加快项目核准工作进度奠定了基础。

　　1.2油气管道建设任重道远，项目核准工作是一项长期而艰巨的任务

　　目前，我国油气管道建设特别是天然气管道建设处在大发展时期，未来发展空间巨大，预计未来10～20年内油气管道项目建设仍将处于高峰期。据了解，目前美国天然气年消费量约7000亿立方米，拥有天然气干线管网49万千米，已形成输配一体化系统；俄罗斯天然气年消费量约4000亿立方米，拥有天然气干线管网15.95万千米；欧盟天然气年消费量约5000亿立方米，拥有天然气干线管网15.6万千米。根据国家天然气发展规划，2020年我国天然气消费量4000亿立方米，2030年5000亿～6000亿立方米。特别是目前京津冀、长三角、珠三角等重点地区治理雾霾天气和PM2.5，将刺激全国天然气消费量爆炸式增长。借鉴欧美的经验，如果2030年天然气消费量达到5000亿立方米，管道建设速度最低需要保持目前每年新建8000千米的规模，到2030年全国天然气管道总长度将达到20万千米左右，比2012年增加14万千米。因此，管道建设是一项长期任务，项目核准工作亦是一项长期而艰巨的工作。

　　1.3油气管道工程工期的紧迫性与开工合法性的矛盾越来越突出

　　石油天然气作为战略资源，一方面，国内供应严重不足，需要大量引进，尤其是作为国际间能源合作战略通道项目，其工期目标往往是由国家高层部门或政府间协议约定，若不按期建成投产，顺利实现资源引进，将承担“照付不议”义务。另一方面，下游目标市场为进一步优化当地能源结构，有效治理大气环境污染和促进地区经济增长，对石油天然气的需求日益增加，导致供需矛盾日益突出，这也在客观上促使油气管道工程加快建设。因此，油气管道工程作为连接上游油气资源和下游目标市场的“桥梁”，其项目建设进度安排及控制，不仅要考虑项目建设所在地的自然环境因素、社会环境因素以及施工管理等因素，而且要考虑油气资源供应安排或配套上游资源工程建设进度以及目标市场油气资源需求矛盾或配套下游工程建设进度等因素，实现油气管道工程建设工期目标与配套建设工程工期目标有机统一。《企业投资项目核准暂行办法》（中华人民共和国国家发展和改革委员会令第19号）第二十七条规定，对于应报政府核准而未申报的项目、虽然申报但未经核准擅自开工建设的项目，以及未按核准文件要求进行建设的项目，一经发现，相应的核准机关应立即责令其停止建设，并依法追究有关责任人的法律和行政责任。第八条规定，项目核准必须具备规划选址、用地预审、环境影响评价、节能评估、社会稳定风险评估等核准附件，同时要满足国家关于招投标管理和项目国产化水平的有关要求。而油气管道工程核准工作涉及地区多、部门多，环节多，任何一个环节或地方受阻，都将影响整个项目核准工作进度，进而影响项目开工建设和建成投产时间。由此可见，油气管道工程工期的紧迫性与开工合法性的矛盾越来越突出。

　　1.4规划选址办理前置审批条件设置过多且不尽合理

　　根据《建设项目选址规划管理办法》（建规[1991]583号）的要求，规划选址办理需在获取县、市建设规划部门的审查意见后，上报省建设规划主管部门核发选址意见书。目前各省规划选址办理流程基本上是针对省内核准项目制定的，要求提供环境影响评价、水土保持评价和用地预审意见等批复文件作为审批前置条件。但是，国家核准建设项目，其建设用地预审意见和环境影响评价分别由国土资源部和国家环保部办理。国土资源部批复建设项目用地预审意见时，需提供管道沿线各地方政府用地预审初审意见，并将有关材料组卷，方可受理批复；国家环保部要求，受理环境影响评价报告时，必须提供水土保持评价批复和环境敏感点批复；审批环境影响评价报告时，仅在批复前征求管道沿线地方环保部门意见，前期地方环保部门不出具批复意见。这些前置条件办理周期的增加，将大大增加规划选址意见办理周期。

　　1.5建设项目用地预审要求不断提高

　　2012年2月，国土资源部下发了《关于严格土地利用总体规划实施管理的通知》（国土资发〔2012〕2号），明确从2012年4月1日起，凡未列入经批准的新一轮土地利用总体规划（2006－2020年）的项目，不得通过建设项目用地预审意见。2014年2月，国土资源部下发了《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》（国土资发〔2014〕18号），要求用地预审申报时，占用耕地的项目严格执行“占补平衡”、“先补后占”政策，按照“占优补优”的原则，将补充耕地资料落实后，方可上报审批。同时要求，建设项目用地指标严格执行《石油天然气工程项目建设用地指标》（2009），对于超过用地指标的项目，需编制节约用地评价报告，并经国土资源管理部门专家论证通过后，再予以出具用地预审意见。

　　1.6环境影响评价依然是项目核准工作的瓶颈

　　1.6.1新《环境保护法》的实施增加了环境影响评价办理的难度，延长了办理时间新《环境保护法》（2014年修订）规定，国家在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态保护红线，项目建设必须满足生态保护红线的要求。即项目选址、选线必须符合“国家在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态保护红线，实行严格保护”的要求。同时规定，环境影响评价报告除国家机密或商业秘密外，其他均应全文公开，以此为载体，使公众积极参与建设项目环境影响评价，并赋予了公众举报、诉讼等权利。由此可见，新法的实施从法律层面上限制了管道路由的选择，增加了需办理的环境敏感点数量和环境影响评价办理难度，延长了环境影响评价批复文件办理时间。

　　1.6.2地方政府更加严苛的环保制度进一步增加了环境影响评价的办理难度和办理周期为了加强环境保护和水资源的管理，各级地方政府在遵循《环境保护法》和《水污染防治法》（2008年版）的前提下，结合自身实际情况，出台了一系列比国家要求更严、范围更广的环境保护和水资源管理的相关规定。例如，2013年江苏省出台的《江苏省生态红线区域保护规划》，将洪水调蓄区、清水通道维护区和生态公益林等均列为环境保护的范围，扩大了环境敏感点的.数量；《广东省饮用水源水质保护条例》（2010年修正本）明确禁止油气管道穿越饮用水地表水源保护区。这些制度的实施，不但增加了环境敏感点的数量，而且为管道选线设置了制度障碍，限制了管道路线的选择，增加环境影响评价批复文件办理周期。