当前，我国民办学校分类管理制度的构建虽有所突破，但整体来看依然存在许多问题。例如，一些试点城市的政策依然处于长时间的酝酿争论之中难以出台，有的城市虽然出台了政策却依然停留在纸面，有的城市则在推进过程中出现了许多困难与阻碍。究其原因，主要在于民办学校分类管理制度在创建过程中带有明显的"路径依赖"特征，受现行民办教育制度体系这一历史初始条件的强大制度惯性的限制，以及旧的非正式制度和既得利益集团的强力影响。为此，对民办学校分类管理制度创新所面临的路径依赖问题进行深入剖析，并且寻求突破路径依赖的有效路径，对于推进民办学校分类管理有重要的现实意义。

一、路径依赖：民办学校分类管理制度构建的现实困境

　　制度变迁的路径依赖是指一种制度一旦形成，不管是否有效，都会在一定时期内持续存在并影响其后的制度选择，就好像进入一种特定的"路径",制度变迁只能按照这种路径走下去。总之，路径依赖强调了"历史是重要的""人们过去的选择决定了他们现在可能的选择".总体来讲，民办学校分类管理制度构建过程中产生的路径依赖主要表现在以下三个方面：

　　（一）现行正式制度的制度惯性限制

　　正式制度是人们有意识建立起来的并以正式方式加以确定的制度安排，由专门的机构来制定并具有强制性。在现行的民办教育制度体系中，由于制度的巨额初建沉淀成本、同构学习效应和协作效应等自我强化机制的存在，产生巨大的报酬递增效应，极易产生路径依赖现象，阻碍民办学校分类管理制度的构建。

　　第一，较高的制度变迁成本和风险，常常会导致变革者在制度变迁上陷入路径依赖，最终选择维持既有制度而非建立新制度。一方面，地方政府设计、运行和维持现行的民办学校管理制度必然要消耗高昂的初始成本、追加成本和相关的配套成本，从而形成"沉淀效应".同时，民办学校分类管理制度的建立必然会涉及大量新的配套制度设计与运行成本，以及需要支付消除制度变革阻力、制度变革造成的损失等在内的各种"摩擦成本".目前，如此庞大的成本要由（试点地区）地方政府承担，必然会消减地方政府的改革积极性，最终可能导致他们宁愿继续维持已有的制度框架。另一方面，任何制度变革都是有风险的，因此改革者必然需要承担由改革风险而造成的相应不良后果。对于民办学校分类管理制度的构建而言，由于国家没有给出明确的顶层设计，并且缺乏相同背景下可借鉴的经验，制度变迁所面临的可预期（如与现行法律法规相抵触等）和不可预期（如民办学校举办者的反对力度等）的风险太多、太大，这些都会导致地方政府维持甚至强化现行的民办教育管理制度，而拒绝推进分类管理制度的构建或者在执行过程中出现流于形式的现象。

　　第二，学习效应会使人们对已被采用的制度进行广泛的模仿和采用，越来越多的利益相关者会在现行制度框架下积累大量的适应性经验和行为策略，进而不断强化现行制度本身，从而产生路径依赖效应。一方面，政府部门管理者、民办学校举办者、学生及其家长等利益相关者都已经认同并适应了现行的民办教育管理制度，于是现行的制度体系会越来越得到利益相关者们（特别是那些机会主义者）的支持和维护，进而可能会反对新制度的建立。另一方面，在制度变迁过程中，制度创新主体所主导的变迁活动具有显著的外部效应，这就造成其他社会成员在"学习分享"收益的同时，却几乎不用支付任何成本，即出现"搭便车"现象。因此，在实践中一些地方政府往往囿于原有的制度体系，倾向于等待其他地方政府进行制度创新或政策突破，自己则可以不用承担任何创新费用与风险便可"坐享其成".显然，这种学习效应不仅无助于民办学校分类管理制度的构建，反而使原有的制度安排作为"安全模式"得到持续的推行甚至强化。

　　第三，一项制度在推进过程中人们会逐渐形成各种行为惯例，当惯例被更多利益相关者所采纳和运用时，他们之间的相互配合将更为密切，从而降低协调成本。但是，这种协调效应的长期保持也会使得利益相关者在面临制度创新时，不愿打破现行的协调机制，即便现行制度已经效率低下甚至没有效率。我国现行民办教育管理制度运行多年，政府部门管理者、民办学校举办者、学生及其家长之间已经产生显著的协调效应。当地方政府要建立民办学校分类管理制度时，现有的协调效应就会被打破，进而可能降低利益相关者之间的协调效益。例如，分类管理需要区别对待不同的民办学校，这就要求政府各相关部门间建立新的协调规则，而这需要耗费时间和精力进行多轮协商谈判才有可能达成一致。有鉴于此，面对分类管理制度的构建，地方政府相关职能部门可能会倾向持有一种审慎、保守乃至漠然的态度，而不愿意改变以往形成的协同效应，最终导致制度创新流于形式或无效。

　　（二）非正式制度的影响

　　非正式制度具有较强的历史延续性，其变迁往往具有缓慢、渐进的特征。为此，在新的正式制度出现以后，植根于人们意识中旧的非正式制度还会在相当长的时期内成为约束和调节人们行为的潜在规则，进而成为新制度构建的巨大阻力。

　　第一，非正式制度能够引导人们对制度及其变迁的认识形成相似的心智模式、思考习惯及思维定式。长期以来，我国民办教育管理制度采取的是一种"捐资办学为主"的构建理念，强调鼓励民办学校举办者放弃产权与合理回报。这种制度设计理念很难在短时间内被改变，而且会继续影响地方政府的制度设计，使得新建的民办学校分类管理制度往往带有明显的政府偏好--虽然形式上明确分类管理，但实质上依然强调以"捐资办学"为主。显然，这与当前绝大多数民办学校举办者以投资办学为主，希望能够获得合理回报或至少保留原有投入产权的意愿是不相符的。在这种状况下，政府与民办学校举办者之间很难就分类管理制度的创建达成改革共识，民办学校举办者将可能继续按照原有的非正式制度开展活动。于是，在制度推行过程中就容易出现"上有政策，下有对策"的混乱局面。

　　第二，非正式制度和正式制度共同构成一个完整的制度结构，正式制度只有获得社会公众的广泛认可才能充分地发挥其自身的作用。在我国，无论政府官员还是社会大众，一直对民办学校存在一些错误认识，这些思想观念根深蒂固，深刻影响着利益相关者的制度设计与选择行为。一是在人们的思想观念中对于民办学校的歧视普遍存在。许多人没有真正把民办教育和公办教育放在"公益性事业"的框架内一视同仁，如不少人认为政府给予民办学校财政扶持，就等于变相将公共财政的钱送进了老板的口袋，是国有资产的变相流失。二是民众对营利性民办学校的偏见长期存在。长期以来，在我国民众的传统观念中教育作为国家的事业主要应由政府来投资，学校营利行为很难为社会公众所接受。同时，我国的传统文化中有"无商不奸"的观念，不少人在心理上很难接受学校营利的目的和行为，认为学校的逐利行为必然会影响学校的教育教学，排斥教育的公益性。

　　（三）利益冲突的`制约

　　利益因素是路径依赖形成的深层次原因，制度变迁的结果必然是一种"非帕累托改进".所谓"非帕累托改进",是指通过调整经济利益格局而形成新的制度均衡，其中一部分利益集团会受到损害。

　　因此，制度变迁过程不可避免地充满了利益冲突和矛盾，构成形形色色的（可消除和无法消除的）改革阻力，影响和制约新制度的建立和推进。

　　第一，一项制度的长期运行往往会形成一定的既得利益集团。因为这种利益集团与现有制度是共存共荣的，而且在各种利益的博弈中处于主导地位，他们只会加强现有制度，促使制度变迁按原有的方向持续下去，而不是选择新的路径，以建立更优的新制度。例如，在现有民办教育管理制度下，有一部分民办学校打着非营利性的幌子谋取利润，他们作为既得利益者会以各种方式（譬如强调改革风险过大，影响学校教育教学正常运行等）来反对民办学校分类管理制度的构建。

　　第二，即使是对绝大多数利益主体都有利的改革，还会由于人们对改革损益的不同个人预期，产生对改革方案的不同偏好排序，进而使制度改革仍然存在相对的利益冲突。就民办学校分类管理制度而言，虽然对营利性和非营利性民办学校采取不同的扶持政策可以使民办学校得到更好的发展，但民办学校举办者会对改革的路径及改革前后的利益进行比较，或与自身的预期利益进行比较，一旦实际利益与预期利益相差太多，同样会反对或抵制改革。例如，相当一部分民办学校举办者虽然不苛求获取合理回报，但期望能够保留原始投入的产权，如果分类管理制度的设计仅简单考虑"要求合理回报"和"不要求合理回报"两种类型，显然不能得到这部分民办学校举办者的支持。

　　第三，民办学校分类管理制度的构建是一项复杂的系统工程，需要较长时间才能完成。因此，如果加入时间因素进行分析，往往会由于改革收益的滞后性，使人们的眼前利益和长远利益之间发生冲突。在民办学校分类管理制度建立和推行过程中，一些致力于打造品牌的营利性民办学校（由于提高教师工资待遇、优化课程设置等原因）可能会提高收费标准，但其教育教学质量的提升并非短时间内能够实现的，这种状况不可避免地会引发学生及其家长（在一定时期内）的质疑或反对。