摘要：虽然我国社会福利建设在增速和规模方面成绩斐然，但是在质量及其体系结构方面还存在不少问题，总体福利水平和普惠化程度不高。应当坚持福利增速与福利质量并重、福利规模与福利结构并重，走内涵式福利发展之路，继续扩大福利开支及福利规模，提高福利标准以及民生保障能力，加快推动社会福利体系从“补缺型”向“适度普惠型”转变。

关键词：社会福利 发展诊断 政策改进 民生保障

　　The Diagnosis of Social Welfare Development and its Policy Improvement

　　Liu Min（Shenzhen Polytechnic，Guangdong，Shenzhen，China，518055.）

　　Abstract：Although Chinas social welfare construction is remarkable in growth and scale， there are still many problems in quality and system structure， and the overall level of welfare and benefi ts is not high. We should adhere to the equal weight of welfare growth and welfare quality， pay equal weight to welfare scale and welfare structure， take the road of connotative welfare development， continue to expand welfare expenditure and welfare scale， improve welfare standards and peoples livelihood security， and accelerate the transformation of social welfare system from "defi ciency type" to "moderate and universal type".

Key words：Social Welfare Development diagnosis Policy improvement Social welfare security

1 社会福利发展现状及特点

　　近年来我国社会福利事业快速发展，但在福利支出速度及规模快速发展的背后，福利质量与结构有待提升、人均福利水平不高的问题依然未得到很好的解决。

　　1.1福利增速很快，但福利质量有待提升

　　20**—20**年，国家财政用于社保和就业、教育、医疗等方面的广义社会福利支出持续稳定地增加，三项支出从14559亿元升至44503亿元，增幅达到205.67%，年均增幅达29.38%。在福利开支迅猛增长的背后，福利质量不高的问题依然突出。例如，福利资源分配不均，存在部门分割与制度歧视，城乡之间、不同地区、不同行业、不同群体享受的公共福利资源差距明显。据测算，城乡之间社会保障财政支出相差悬殊，城市人均社会保障费用支出是农村的90多倍，60%的农民仅占有不足30%的国家公共福利资源[1]。一些地方存在重福利投入而轻福利绩效的问题，甚至把民生福利当成筐，什么都往里装，尽管有60%乃至70%的公共财政用于民生福利支出，但这些财政投入有多少是真正落到了民生实处却并未引起足够重视。

　　1.2福利规模很大，但福利结构仍需优化

　　2016年全国低保人数依然达到6066.7万，如果加上农村特困人员，我国城乡低保制度总受益人数达到6563.6万人，超过意大利、英国、法国的人口数，成为世界上覆盖人数最多的“最后安全网”。目前我国已建成了以养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险等为主要内容、覆盖人数超过13亿人、主要险种基本实现应保尽保的世界上规模最大的社会保障网。2016年全国基本医保覆盖人数突破13亿，成为世界上规模最大的全民基本医保制度。在可观的福利规模背后，福利体系结构仍需优化。从我国社会福利体系及其结构来看，福利项目以补缺性福利和生存性福利为主，预防性和发展性福利较少；福利对象以老弱病残、贫困和低收入等“老弱病残幼贫”等弱势群体为主，针对更大范围的群体和普通公民提供的普惠性公共福利较少；福利功能偏重贫困救助以及兜底式的最低生活保障，促进可持续性社会投资与社会融合的功能明显偏弱，总体福利水平和普惠化程度还不高。

　　1.3福利总量很大，但人均水平不高

　　社会支出是国际社会衡量一个国家和地区的福利总量的主要指标，但是国际社会通用的社会支出指标不包括教育支出，考虑到教育支出是我国福利支出的重要内容，因此加上教育支出并结合中国实际对社会支出指标加以改进后测算[2]，20**年，我国用于社保和就业、教育、医疗和住房等方面的社会开支达到46464亿元，占同期国家公共财政支出的比重达到25.50%。按照20**年底人民币对美元汇率折算后，20**年我国社会支出总额超过7300亿美元，超过当年丹麦、挪威、瑞典、瑞士等西方发达国家的GDP规模，这说明了我国总体社会福利规模已经相当可观。虽然我国福利总量很大，但人均福利水平并不高，与发达国家还存在较大差距。根据经济合作与发展组织数据库，按汇率折算后2009年OECD国家平均人均社会支出为47866元，同期我国人均社会支出为1605元，仅为OECD国家平均水平的3.35%，差距极为悬殊。

2 社会福利发展面临的突出问题

　　我国社会福利建设取得令人瞩目的成绩，特别是在福利增速和规模方面成绩斐然，但是福利质量及其體系结构还存在不少问题，总体福利水平和普惠化程度不高，与民众日益增长的对美好生活的需求存在明显差距。

　　2.1福利补缺色彩浓厚，普惠化程度不高

　　国际社会衡量福利普惠的一个重要标准就是普惠主义福利项目及其在福利体系中所占比重。目前我国社会福利体系主要由社会救助、社会保险、社会服务和公共福利等四大福利类别构成。在四大类别中，社会救助往往限制家庭资产或收入并附带籍贯、城乡户籍等资格条件要求；社会保险大多附带城乡户籍、工作单位和正式就业等资格条件要求；养老、医疗、失业、工伤和生育等社会保险与参保人的就业情况与工作单位紧密相关，行业差距较大；社会服务主要针对老人、妇女、儿童等弱势群体，属于符合特定年龄、生理以及社会条件的定向性福利（如高龄老人津贴、重度残疾人津贴、优待抚恤等）。除了全民免费义务教育等少数公共福利之外，住房、医疗、教育等公共福利也具有明显的福利分层和部门分割特点。总体而言，福利“补缺型”色彩浓厚，全民普惠型福利项目不多。

　　2.2福利水平偏低，保障标准不高

　　我国总体社会支出庞大，福利增速及规模可观，但社会支出占公共财政支出的比重偏低，福利开支及其保障标准不高。有研究者测算，20**年，我國用于社会保障和就业、教育、医疗卫生、住房方面的民生支出约占公共财政支出的32.2%；同为金砖国家，巴西当年民生支出占公共财政支出的比重为42.3%，南非在2010年民生支出占国家财政支出的比重达到41.3%；一些发展中国家虽然人均GDP仅处于3000～6000美元的水平，但其社会支出占公共财政支出的比重甚至能达到50%的水平[3]。就广义性社会福利支出占公共财政支出的比重而言，西方福利国家普遍在40%以上，我国尚不足30%，不仅低于西方发达国家，甚至不及一些新兴经济体。2011年，我国社会支出为38534.31亿元，占国家公共财政支出的.23.39%，占GDP的8.15%。有研究测算，2015年我国广义社会支出约占GDP的15.13%，相比之下OECD这一指标的平均值为21.4%，这说明与发达国家相比我国社会支出及其保障水平还不高[4]。

　　2.3重经济福利而轻社会服务，社会服务发展滞后

　　在社会福利支出中用于社会服务的支出较少。2017年，我国社会福利支出4927.1亿元，其中用于社会救助、抚恤支出和自然灾害生活救助的支出达到4553.8亿元，占社会福利支出的92.42%；用于社会服务的支出仅有373.3亿元，占社会福利支出的7.58%。社会服务体系不健全，在服务对象上主要面向弱势群体，缺乏面向更广泛群体和普通民众的普惠型社会服务；在服务类别上偏重养老服务、妇女儿童服务、青少年服务、残疾人服务等传统社会服务，缺乏外来人口服务、医疗保健服务、临床心理服务、医务社会服务等新型社会服务。社会服务的资金投入、服务设施、服务种类乃至服务能力，跟不上民众服务需求快速增长的需要。以养老服务为例，发达国家的养老床位数占老年人口总数的比重一般在5%～7%，这一数字在发展中国家一般为2%～3%，在 “十二五”初我国的这一比重仅有1.8%，不仅远低于发达国家也不及很多发展中国家。