商业银行参与PPP项目融资的风险分析及其路径选择研究论文

　　一、社会投资模式改变对商业银行的影响

　　2014年9月21日，国发〔2014〕43号《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（以下简称“43号文”），明确规范了地方政府举债融资，剥离了融资平台公司政府融资职能，推广使用政府与社会资本合作模式（即PPP模式），打破了地方政府融资平台对银行债务融资的长期依赖。在政府债务清理及PPP模式开展下，地方政府融资平台停止一般性银行债务融资商业银行面临一系列挑战，机遇与挑战并存，PPP对商业银行带来的影响需要辩证看待。商业银行对地方政府融资平台的放贷量和中间业务量将大幅萎缩，但商业银行也可以借此开拓新的贷款渠道和客户、创新融资服务品种、在企业走出去过程中开拓业务、开拓银行咨询业务等。

　　二、PPP项目融资特点

　　PPP项目融资是典型的项目融资，总体来看可以分成权益性融资和债务性融资。

　　（一）权益性融资的特点

　　作为权益性资金的社会资本，对PPP项目投资回报水平与所投资项目类型、项目所在行业关系不大，而与当期资本市场资金利率水平密切相关。根据权威机构的调研统计，常见投资型项目IRR回报水平(2012～2014年)轨道交通PPP项目为全投资（税后）IRR不高于8%(比如北京地铁4号线、14号线、16号线)，对应资本金IRR约10%左右；污水处理PPP项目的资本金IRR约8%～10%；固废处理PPP项目的资本金IRR约8%～10%；供热PPP项目的资本金IRR约8%;大中型水力发电项目上网电价机制调整前，多数省区水电上网电价核定原则为资本金IRR为8%电力央企项目收购的资本金IRR达到8%～10%

　　权益性资金的的特点主要是资金投入具有永久性，需承担项目完全风险，公司没有固定的股利负担；但同时其资金成本较高；稀释公司控制权。

　　（二）债务性融资的特点

　　权益性资金对项目资本金财务内部收益率普遍要求10%左右，商业银行5年以上长期贷款基准利率为6%左右，债务利息抵税后债务资金成本更低。债务融资在资金成本方面具有明显优势，且不会分散公司控制权。

　　PPP项目融资中，商业银行向特定工程项目提供协议贷款，对于该项目所产生的现金流量享有偿债请求权，并以该项目资产作为附属担保的融资类型，是一种以项目的未来收益和资产作为偿还贷款的资金来源和安全保障的融资方式。在实务工作中，商业银行针对贷款项目经营收益的重大不确定性，还可要求有项目实体以外的第三方提供担保，即贷款行有权向第三方担保人追索，但担保人承担债务的责任，以他们各自提供的担保金额为限，所以称为有限追索权的项目融资。

　　三、商业银行参与PPP项目融资的风险分析

　　受财政部“43号文”的影响，不少中小型商业银行2015年业务规划提出逐步退出地方融资平台类的项目。PPP项目成为了商业银行必争之地，但通常来讲有稳定收入、经营现金流的好项目，地方政府不用PPP进行融资；而现金流不好的项目，商业银行不愿介入。

　　（一）商业银行参与PPP项目融资的风险

　　1、周期风险

　　从PPP项目贷本身来讲，存在期限长和还款不确定等风险。PPP的特许经营期一般20-30年，起贷款期限相比一般贷款期限更长。20-30年的项目建设运营期内银行面临的政策环境、市场环境都会发生变化，将首先对银行安全形成影响；偿还项目贷款，除了项目自身的经营收入，还需要政府通过“特许经营权、合理定价或财政补贴”等予以支持方能偿还融资。而涨价听证、排他性条款在未来期间均存在较大不确定性。

　　2、政府信用风险

　　地方政府是PPP项目中重要的一方，对PPP项目的顺利建设运营具有关键性作用。一旦政府失信，即新人官员不续管前任官员开展的PPP项目，项目就容易陷入停滞状态，项目回报就无从谈起。据清华大学王守清教授在授课培训过程中的统计，参会的90%企业家、70%民企最大的顾虑就是政府不守信用、不履行合同。法律上对PPP合同性质的认定存在争议，民事合同和行政合同的不同认定，直接影响企业与政府部门的对话机制。如果按行政合同执行，作为投资者的企业遇到问题，只能申请行政复议，最终还是政府说了算。

　　失败的案例，例如青岛威立雅污水处理项目中，当地政府在签约后又单方面要求重新谈判以降低承诺价格；长春汇津污水处理厂项目中，政府废止了当初指定的管理办法，致实施机构拖欠合作公司污水处理费最终致项目失败；廉江中法供水厂项目中供水量和水价都未达到当初合同规定的标准；杭州湾跨海大桥项目和鑫远闽江四桥则是由于出现了竞争性项目而政府又无法按约定给予补偿。PPP要求政府改变自身定位，由公共产品的唯一提供者转变为项目的合作者和监督者，并严格遵守契约精神。

　　3、项目甄别失败风险

　　公共设施收费未能完全市场化。PPP模式以特许经营权为基础，其中项目投入是否能预期收回的核心就是收费环节。中国基础设施、公共设施的收费未能市场化，一般由发改委审定，如水费、电费等。项目市场化与收费未市场化的矛盾导致很多项目收益未能按预期实现。

　　4、支付风险

　　公共项目中有些项目依靠使用者付费能够覆盖项目投资收益，有些则不能完全覆盖，需要政府给予相应的补贴来保证项目的实施，这样的项目一般有政府公开承诺的文件。但由于项目建设时间、运营时间较长，不确定性较大，政府可能出现无力偿还的情形，导致项目投

　　5、法律风险

　　中央政府没有正式出台真对PPP模式的法律，社会资本参与公共项目没有自保的有力武器。可能出现由于法律法规的修订、颁布等，导致原有项目合法性、合同有效性发生变化，给PPP项目的建设和运营带来不利影响，甚至直接导致项目失败和终止。如江苏某污水处理厂采取PPP模式融资建设，在合同签订后颁布了《国务院办公厅关于妥善处理现有保证外方投资固定回收项目有关问题的通知》，外方投资者被迫与政府重新协商投资回报率。

　　（二）应对风险的对策建议

　　针对上述风险点，商业银行对接PPP业务时，可以从以下四方面来展开：

　　1、充分把握项目实质性经营风险，预测项目现金流。项目选择方面，建议优选民生型、强需求具备良好现金流的项目，如自来水与污水处理工程、供气供热工程、轨道交通、垃圾处理与焚烧发电、城市供电、机场高速、收费路桥等现金流稳定的项目，具备垄断性或独占性的项目为佳。在PPP项目尽职调查时，银行需要扎实开展可行性分析，全面梳理项目运营中的风险，识别重大风险点，提出风控措施，尽量完善操作方案。

　　2、尽量选择财力充足的地方政府及实力较强的国企为交易对手。项目前期充分开展政府承债能力和履约能力评估，综合考察地方财政收入结构及增速、产业结构、省内排名、招商引资环境、政府主要官员的从政履历、官场反腐及领导变动、过往地方债务违约情况等。在考察合作企业时，可以重点考察企业经营战略、管理层经验、主要负责人的履历与信用记录、企业经营收入与利润结构、金融机构信用记录、诉讼记录等方面。优先与省级国企或地方国资委直管的一二级核心子公司合作，谨慎与综合实力偏弱的.国企子公司开展合作。在地方政府选择上，优先选择各大经济板块的城市群中，本级财政收入排名靠前的发达城市与国家级开发区，谨慎营销财政收入省内排名偏低的县级市、省级开发区、直辖市的非核心区县。

　　3、选择有实力的社会资本作为PPP合作伙伴。商业银行参与PPP项目，优势在于募集资金、财务监管和资本运作，弱势在于项目建设及运营。若无第三方合作伙伴，PPP项目的建设运营及经营需要依赖地方政府的诚信及地方国企的管理能力，银行在商业谈判与运营期监管会处于相对弱势地位。选择具备PPP项目建设及运营经验的社会资本、咨询机构作为合作伙伴，既便于与政府的商务谈判，也可保障项目顺利建设，降低运营风险。建议优选具备基础设施建设或运营管理经验的上市公司、外资企业、央企，或实力较强的民企联合拓展PPP业务。

　　4、参与PPP过程中，商业银行要做好前期和过程中的风险管理。以前地方融资平台的债务拥有隐性政府担保，但是在PPP模式下，项目公司债权具有期限较长、利率偏低的特点，并且没有政府隐性担保，这主要取决于PPP项目的公共属性，较长的特许经营期和稳定的利润使得PPP模式很难带来较高的回报，这就需要商业银行在项目前期做好项目收益测算和期限匹配管理等尽职调查。同时，商业银行也要研究PPP项目收益预警，既要制定PPP项目的退出方案，也要制定如何中途跟进PPP项目的方案。