三、当前开展效益审计的困难和难点

　　尽管在具体的审计实践中，我们对效益审计进行了探索，但作为一种相对独立的审计种类和形式， 目前 效益审计尚未形成规模效应，究其原因主要有以下几个方面：

　　一是传统的财务收支审计观念根深蒂固，效益审计的理念尚未完全树立。不少审计人员还停留在传统的财务收支审计与财经法纪审计上，对效益审计的重要性认识不足。实际工作中大都满足于对 经济 活动合规、合法性的审查与判断，仅仅着眼于微观，立足于宏观的不多；审计的目的更多地局限于纠错防弊，缺乏对经济活动效益性的 分析 与评价，对如何提高经济效益没有进行深入的思考，更没有提出有针对性的审计建议。

　　二是人员综合素质不高，难以满足效益审计标准高的要求。开展效益审计涉及方方面面，必须运用多学科的知识，采用多样化的审计 方法 ，采取多种审计手段。而当前由于多种原因，财务审计人员视野相对狭窄，不能综合运用经济学、 社会  科学 、 法律 、财会与工程方面的知识进行分析和判断。审计人员素质不高，难以满足效益审计工作综合性强、层次高的需要。

　　三是审计力量不足，制约了效益审计工作的有序进行。作为地方审计机关，除完成上级审计机关指令性项目外，还必须完成本级安排的审计项目，以及地方政府临时安排的各项审计任务，人少事多的矛盾十分突出。同时由于审计人员把更多的关注点放在了财政财务收支审计上，没有更多的人力和精力来实施效益审计。

　　四是缺乏系统科学的审计计划，难以形成效益审计的大环境。近年来无论是上级审计机关还是地方审计机关在安排审计计划时，往往只是对审计项目及其所涉及的审计对象、审计时间、审计 内容 、审计重点和审计方法等提出明确要求，侧重于财务收支审计，而没有突出地强调效益审计，在审计力量的调配和审计实施的全过程中没有依照效益性的要求统一行动，侧重点没有放在效益审计上，尚未形成效益审计的大环境。

　　五是没有统一的方法和技术，加大了效益审计的风险。由于效益审计涉及的对象千差万别，审计部门很难采取统一的方法和技术。如对高速公路系统效益性的审计，审计人员可以用实地检查的办法，确定高速公路的运行状态和维护系统是否有效；而对医疗、福利、 教育 、公共安全等部门的审计，审计人员必须更多地采用 政治 的、经济的、社会学的观点和方法来衡量其经济效益和社会效益。为此，审计人员要更多地关注审计证据的充分性和可靠性，以保证审计结论的客观公正性。但由于缺少可供遵循的准则和程序，无法按照既定的程序进行收集和评价。审计证据的不充分或缺乏证明力，可能导致结论的有失公正乃至造成不良后果，使效益审计风险进一步加大。

　　六是缺乏统一的评价标准， 影响 了效益审计的推广。目前效益审计还没有成熟的概念和明确的、广为认可的专业指南。因为效益审计的对象千差万别，衡量审计对象经济性、效率性和效果性的标准很难统一，甚至是同一项目，会有多种不同的衡量标准，而采用不同的衡量标准，得出的结论会有差别。总体来看，我们目前已开展的效益审计只是针对某一领域、某一行业、某类资金的效益性的审计分析与评价，不够系统。制订和完善一整套衡量经济效益的指标体系及审计评价标准，是当前影响效益审计大范围推广的原因之一。

四、对开展效益审计的思考与建议

　　效益审计作为一种更高层次的审计活动，是为未来国家审计 发展 的必然方向。作为地方审计机关，我们应该积极顺应这一发展要求，结合实际，调整审计工作思路，推进整个审计工作由真实性、合法性审计向效益审计转变。我们提出如下工作意见和建议：

　　1、牢固树立效益审计理念，明确效益审计的目标。我们将加强对绩效审计知识的宣传 学习 、 理论 研讨和业务实践，使审计人员都认识到效益审计是未来国家审计发展的必然趋势，是国内外审计发展形势的要求，是审计适应市场经济发展的要求，增强效益审计意识和理念。努力形成一个积极 研究 效益审计、深入探索效益审计、努力实践效益审计的好环境。

　　2、突出工作重点，选准效益审计的突破口。效益审计的内容是极其广泛的。在大规模地开展效益审计的基础和条件尚不具备的情况下，我们选择一些重点单位、重点资金、重点项目和重点行业作为试点，整合审计力量进行探索，并不断 总结 经验，形成一套行之有效的审计方法，为今后的审计工作大规模的向效益审计转移打下良好的基础。逐步形成以财政资金效果性为重点，以财政资金成本效益为突破口，以检查财政资金支出的内部控制制度为中心环节的效益审计的新模式。

　　3、坚持常规审计与效益审计相结合。在计划安排审计项目时，要加大效益审计的内容，将效益审计贯穿于每一个审计项目。特别是在经济责任审计中，引入效益审计内容，注重对被审计单位、被审计人员对财政资金运用效益情况的评价和衡量。

　　4、建立符合各行各业实际的效益审计标准和规范。在上级国家审计机关没有制定和出台统一的标准和规范的情况下，各地可结合自身实际，作必要的效益审计理论探索，制定相应的标准和规范。如对财政部门预算效益审计的标准和规范；对部门预算执行绩效审计的标准和规范；对重大投资和建设项目的效益审计标准和规范；对政府管理的各类专项资金的效益审计标准和规范；对政府管理的各项债务的效益审计标准和规范等。以指导和推动效益审计的开展，最终形成具有地方特色的效益审计评价体系。

　　5、着力提高现有审计人员的素质，培养一支适应效益审计的队伍。因此，我们将从现在开始积极采取多种形式、多种渠道、多种类型地培训审计人员，提高审计人员的综合素质，从理论上准备，实？？上探索，增强审计人员的效益审计意识，提高审计人员开展效益审计的工作水平，以迎接日益临近的效益审计。

　　为推动效益审计工作的开展，结合审计工作实际，提出如下建议：

　　1、尽快将效益审计纳入年度计划。有针对性地选择相似的行业、相邻的地区、相同的项目、相同的单位，开展效益审计。不仅评价一个行业、一个地区、一个项目、一个单位的效益。还可对行业之间、地区之间、项目之间、单位之间进行对比分析，找出原因，为各级领导决策、加强管理提供依据。

　　2、在安排常规性审计项目的同时，要明确要求审计人员更多地关注项目中的效益 问题 ，树立效益审计理念，明确效益审计的标准和规范，要求在上报的报告中充分反映效益审计事项。

　　3、要针对不同类型行业进行研究，制定效益审计标准及操作指南，以指导各级审计机关开展效益审计。

　　4、对于同级难以开展效益审计事项的，特别是涉及同级地方党委、政府决策的事项，应采取上审下的方式进行，以降低审计风险，提高审计效果。

　　5、要组织效益审计试点，培育一批效益审计骨干力量。同时举办效益审计实务培训班。大力提高审计人员开展效益审计工作的水平。

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