二、我国空间立法存在的问题

　　目前，我国关于太空利用的国内立法有《空间物体登记管理办法》《民用航天发射项目许可证管理暂行办法》《导弹及相关物项和技术出口管制条例》等少数单行法规。此外，一些部委也制定了相应规定，如商务部与海关总署联合发布《两用物项和技术进出口许可证管理目录》，并于20XX年发布了《中国两用物项和技术出口管制许可指南》。这些立法在当前发挥了非常重要的作用，但也存在如下问题：

　　一是调整对象的范围相对狭窄。《空间物体登记管理办法》完全根据《登记公约》制定，只对空间物体的登记问题进行规定；《民用航天发射项目许可证管理暂行办法》则规定了航天器民用的行政许可问题；《导弹及相关物项和技术出口管制条例》则只涉及相关装备、技术的保护和保密问题。至于商务部和海关总署制定的关于两用物项的规定，则都属于技术性事项，不涉及具体的制度安排。当前这些散碎的规范调整范围狭窄，没有在航天产业、航天管理的问题上进行充分、适当的引导与规范，极不适应当前航天事业迅猛发展的制度需要。特别是在市场化的大背景下，航天涉及的法律问题种类繁多，关于空间活动损害保险与赔偿、宇航员营救等基本制度还处于立法空白阶段，对于航天活动的管理尚不能覆盖从研究、设计、生产、发射及空间技术应用等各个阶段，关于经费、发射场管理、基础设施建设、航天产品市场开发与管理等方面的航空产业促进法也没有。关于航天商业化活动的立法更是滞后，缺少关于航天商业发射、遥感数据商业利用和空间知识产权的专门规定，有关卫星等航天产品技术的出口管理规则也亟待发展完善。

　　二是管理体制发展较为滞后。我国民用航天活动由原航天工业部（现国家航天局）和原国防科工委（现在的国防科工局）管理，军用航天活动则由解放军总装备部管理。这种体制在长期运行过程中，不断磨合发展，在航天工业的发展过程中发挥了重要作用。在20XX年的大部制改革之后，国家航天局和国防科工局都隶属于国家工信部，这显然有利于民用航天管理更加顺畅地发展。然而，在市场化的大趋势下，需要在航天领域建立一个更加灵活、更加贴近市场的管理模式。这个管理模式，应当能够更好地协调军地合作、促进军民融合，并在处理军事保密、知识产权转移等问题上发挥更大作用。

　　三是规范层级有些过低。上述规范，除《导弹及相关物项和技术出口管制条例》是国务院制定的行政法规外，其他的规范均为规章或者政策，效力层级较低。如果其他的可能涉及航天事务的部委制定了与上述规章、政策相悖的制度时，缺乏一个顺畅、有效的解决问题的途径。同时，这些规定在制定的过程中，往往由个别部门组织立法工作，缺乏其他部门的配合，对很多问题都缺乏充分的考虑。比方说，《民用航天发射项目许可证管理暂行办法》，就只对相关的第三方责任保险作了非常原则性的规定，“既未确定责任限额，也未对承保企业的资质等提出具体要求。这导致有关保险问题只能通过发射合同加以确定，一定程度上削弱了我国航天发射企业在国际市场的竞争力。”实际上，要对此进行规范，就不可能不涉及到保监会等金融监管机构，没有他们的参与，这些部门立法就难以有效发挥作用。

三、我国空间立法的体系安排

　　中国是空间大国，有义务在外空法制建设方面作出自己的贡献。当前己经制定有空间法的国家约有20个，包括美国、俄罗斯、澳大利亚、阿根廷、巴西、加拿大、英国、法国、日本、乌克兰、比利时等。因此，中国学者也在研究呼吁尽快制定中国的空间法。

　　在空间法的体系问题上，我国学界有两个思路：一是直接制定一个统一的空间法，二是区分领域制定多部单行法。这两种设想各有利弊：统一空间法虽然难度较高，但易于规划，方便产生一部统一协调的法律；多部单行法分解了立法难度，但也容易因部门立法而造成法律冲突。

　　笔者认为，对空间法进行体系安排要从如下几个方面入手分析：一是我国目前空间法的立法水平、立法成果。从我国空间法的立法水平和立法成果来看，虽然很多专家学者在空间法问题上进行了卓有成效的研究，但我国的空间法内容毕竟较少、调整范围狭窄，在实践中没有也不可能得到充分检验，如果一蹴而就地形成一个统一的空间法，哪怕未来在某个小方面存在运行不畅，就可能影响整个空间法的调整效果。二是空间法各项内容之间的联系性。从空间法各项内容的联系性来看，空间法的各项内容具有一定的独立性，通过多部单行法制定空间法的方式，具有技术上的可行性。三是空间法调整的法律关系的稳定性。空间技术日新月异，问题颇多，法律不可能预测未来的空间技术，一部全面规定空间发展的法律，在未来势必频繁更改，这就不利于维护法律本身的稳定性要求。

　　根据联合国外空委网站上公布的情况来看，世界各国的太空法，基本上是通过制定单行法律来进行处理的。比方说，美国于1958年制定了《国家航空航天法》，但这一法律的主要目的在于建立美国航空航天局，至于航天的其他具体问题，则一般采用单行法律的方式进行处理。同时，美国的空间立法活动，也与美国空间活动的开展密切相关。如1962年《卫星通信法》也是伴随着通信卫星的兴起而制定的；1984年《商业性空间发射法》则是伴随着运载火箭私营化而制定的。

　　因此，笔者主张，应以航天基本法为核心、航天单行法为重要补充建立一个科学的航天法体系。其中，航天基本法应优先制定，其内容宜粗不宜细，关键是要理顺各个机关在相关问题上的权力分工秩序。航天单行法则应当分情况处理：一是成熟的政策，也就是在现实中运用得良好的政策，可以制定法律；二是紧迫的政策，也就是针对非常具有现实必要性的问题，也可以制定法律。

四、我国空间立法的具体内容

　　我们认为，空间立法应同时涵盖国内事务立法和国际事务立法。

（一）涉及国内事务的空间立法

　　就现阶段情况来看，运用法律进行航天事业的调控，存在很多困难，其中主要的困难包括：第一，原有的航天管理体制略显滞后，在这样一个各种权力交叉运行、各系统各自为政的领域内，要维护相关各方权益、保证航天活动（尤其是主体更加多元的民用航天活动）的健康发展，就必须解决相关管理制度问题，用法律来建立一个科学合理、各方配合认可的管理体制。第二，航天事业市场化、国际化发展牵涉的冲突较多，如保密与商业利用之间的冲突、军事设施与民间使用之间的冲突、军事知识产权保护与科技资源充分利用之间的冲突等等。

　　要处理这些问题，应当对如下问题加以明确：一是管理主体，也就是中国航天军用、民用活动的管理主体和协调机构；二是基本管理手段，包括航天行政许可、监管、事故调查等；三是航天产业的促进机制，包括科研管理、经费管理、招投标制度、基础设施建设、军民融合式发展等；四是航天的社会事业发展，包括航天产业的社会利用，如航天科普教育、与航天有关的衍生商业产品（如飞船模型等）的管理等；五是航天商业活动的具体制度，包括商业发射管理、航天产品与技术管理、航天衍生技术的知识产权保护和转移等；六是航天技术性规范，进一步统一我国航天科研活动的术语、标准，更好地与国际航天活动接轨。（二）涉及国际事务的空间立法

　　在国际空间立法较不完善的情况下，我们有必要就国际法规定的事务进行国内立法，具体内容包括：

　　首先，通过国内立法，细化国际法的原则性规定，明确行使我国航天事业管辖权、履行国际法义务的方式方法。国际法往往对某些问题作出了原则性规定，如《外空条约》第8条原则规定“凡登记把实体射入外层空间的缔约国对留置于外层空间或天体的该实体及其所载人员，应仍保持管辖及控制权。”然而，如何进行管辖、控制，国际法无明确表述，这都需要国内立法予以明确。

　　其次，通过国内立法，有效表达国家承担国际责任的决心。承担国际责任，就是要在国际法的框架下进行活动，最能体现国际责任承担决心的，就是用国内法对政府行为、社会活动的原则、规则进行规范。随着中国航天事业的发展，中国在航天问题上的态度和做法，越来越深刻地影响国际航天活动的发展。展现中国作为一个负责任大国的形象，是国内航天立法的重要内容。

　　再次，通过国内立法，向世界表达中国在太空问题上的立场与方法。国内法与国际法是并行不悖的两套体系。国际法所规定的内容，是世界各国共同遵守的原则、立场；国内法则表现了特定国家对具体问题的论断。二者在处理国际问题上各有优势，国际法更强烈地表达共识，国内法则更坚定地表现差异。在太空问题上，各航天大国之间存在诸多差异。这就更有必要用国内立法对太空问题进行规范，从而有效宣示国家在特定问题上的态度。