第二章 地质灾害防治规划

　　地质灾害防治规划是防治地质灾害的基础性工作和重要依据。科学规划对主动有效地开展地质灾害防治工作，避免和减轻地质灾害给人民生命和财产造成的损失，具有十分重要的作用。因此，本章规定了地质灾害防治规划编制和审批的基本规则。

　　本章共四条，主要内容包括：建立地质灾害调查制度、规范地质灾害防治规划的编制程序和审批权限、明确地质灾害防治规划的编制原则、规范地质灾害防治规划的内容、明确地质灾害防治规划的地位及与其他规划的衔接等。

　　第十条 国家实行地质灾害调查制度。

　　国务院国土资源主管部门会同国务院建设、水利、铁路、交通等部门结合地质环境状况开展全国的地质灾害调查。县级以上地方人民政府国土资源主管部门会同同级建设、水利、交通等部门结合地质环境状况开展本行政区域的地质灾害调查。

　　【释义】本条是关于地质灾害调查制度的规定。

　　地质灾害调查是为了解地质灾害基本状况、分布规律和发展趋势而进行的工作。主要工作内容包括：调查地质灾害的位置、类型、规模、环境地质条件和发展趋势、影响范围、可能造成的人员伤亡和经济损失，在此基础上，提出防治工作建议等。地质灾害调查是制定地质灾害防治规划、建立地质灾害信息系统、划定地质灾害易发区和危险区、编制年度地质灾害防治方案、进行地质灾害监测和预报、组织治理地质灾害所必不可少的前期基础性工作，对地质灾害防治管理具有十分重要的作用。

　　由于崩塌、滑坡、泥石流等只有对人民生命和财产安全造成危害和潜在威胁，才能称之为地质灾害，因此，地质灾害调查不同于一般的地质矿产调查，不一定必须按一定的比例尺进行，而应当根据人口分布、居住状况和社会经济活动来开展工作。按照地质灾害调查的性质，地质灾害调查可分为基础调查和应急调查。基础调查是区域性的常规性调查;应急调查是针对将要发生和业已发生灾害点的专门调查，其目的是针对一个具体灾害点查明其发生的原因、提出具体避让和防治措施。

　　由于地质灾害调查是一项范围广、涉及部门多的公益性工作，为了保障地质灾害调查的科学性，必须发挥各有关部门的作用。因此，本条明确规定国土资源主管部门和建设、水利、铁路、交通等部门是地质灾害调查的主体。县级以上人民政府国土资源主管部门应当会同同级建设、水利、交通等部门结合地质环境状况组织开展本行政区域的地质灾害调查。地质灾害调查分为四级进行，国务院国土资源行政主管部门组织开展特大型地质灾害的应急调查和区域性的地质灾害基础调查，负责制定地质灾害调查技术要求;省、市(地、州)、县国土资源主管部门组织开展大、中、小型地质灾害的应急调查和本省、市(地、州)、县行政区域内的地质灾害基础调查。

　　第十一条 国务院国土资源主管部门会同国务院建设、水利、铁路、交通等部门，依据全国地质灾害调查结果，编制全国地质灾害防治规划，经专家论证后报国务院批准公布。

　　县级以上地方人民政府国土资源主管部门会同同级建设、水利、交通等部门，依据本行政区域的地质灾害调查结果和上一级地质灾害防治规划，组织编制本行政区域内的地质灾害防治规划。经专家论证后报本级人民政府批准公布，并报上一级人民政府国土资源主管部门备案。

　　修改地质灾害防治规划，应当报经原批准机关批准。

　　【释义】本条关于地质灾害防治规划编制和修改的规定。

　　地质灾害防治规划是根据目前地质灾害的现状和面临的形势提出未来一段时期内对地质灾害防灾减灾工作的部署及保障措施。地质灾害防治规划编制的依据是地质环境和地质灾害调查的结果，但要综合考虑国民经济和社会发展计划、生态保护规划、减灾防灾规划的内容等。地质灾害防治规划编制的主体是各级国土资源主管部门和建设、水利、交通等部门。根据国务院国办发〔1998〕47号《关于印发国土资源部职能配置内设机构和人员编制规定的通知》第二条的规定，国土资源部的主要职责是“组织编制和实施国土规划，土地利用总体规划和其他专项规划;……组织编制矿产资源和海洋资源保护和合理利用规划、地质勘查规划、地质灾害防治和地质遗迹保护规划”。因此，国土资源部是编制全国地质灾害防治规划的组织和协调部门。国土资源部必须会同铁道、水利、交通、建设等部门依据全国地质灾害基础调查的结果编制全国地质灾害防治规划，并在规划编制完成后，组织有关专家对规划提出的目标、原则、工作部署和工作内容、经费估算进行论证。只有在专家认为其目标可实现、原则正确、工作内容和部署可行、经费合理时，才能报国务院批准发布。

　　省、市、县级地质灾害防治规划由同级地方人民政府国土资源主管部门会同同级建设、水利、交通等部门编制。地方规划的批准程序类同全国规划，即先组织专家论证，然后由同级人民政府批准公布，同时，报上一级人民政府国土资源主管部门备案。另外，地方规划编制的依据是本行政区域的地质环境和地质灾害调查结果和上一级地质灾害防治规划，因此，必须做好同级规划的衔接和上下级规划的衔接，要做到不同级别的规划解决问题的重点不同。

　　由于科学技术和经济社会的发展以及地质环境状况的不断变化，地质灾害基础调查工作需要不断更新，地质灾害防治规划也需要适时修改，为了确保规划修改的严肃性，本条明确规定修改规划必须经原批准规划的机关批准，任何单位和个人不得随意修改规划。

　　第十二条 地质灾害防治规划应当包括下列内容：

　　(一)地质灾害现状和发展趋势预测;

　　(二)地质灾害的防治原则和目标;

　　(三)地质灾害易发区、重点防治区;

　　(四)地质灾害防治项目;

　　(五)地质灾害防治措施等。

　　县级以上人民政府应当将城镇、人口集中居住区、风景名胜区、大中型工矿企业所在地和交通干线、重点水利电力工程等基础设施作为地质灾害重点防治区中的防护重点。

　　【释义】本条是关于地质灾害防治规划内容和防护重点的规定。

　　一、本条第一款规定了地质灾害防治规划的主要内容，即：

　　地质灾害现状，狭义上讲，是指通过地质灾害基础调查掌握的各类地质灾害的分布、规模、数量和影响，以及地质灾害威胁的对象等。广义上讲，是指地质灾害防治各项工作总的概况，如：全国和地方地质灾害防治法律、法规建设;行政管理机构体系;崩塌、滑坡、泥石流等灾害监测规范、地质灾害危险性评估制度、地质灾害防治工程勘查、设计、施工、监理等资质管理制度等。

　　地质灾害发展趋势预测，是指根据经济社会的发展和自然环境因素的变化预测未来一段时期地质灾害的发展变化规律。

　　地质灾害防治的原则，是指根据我国社会经济发展水平和地质灾害现状提出的在规划期内指导地质灾害防治工作的基本准则。由于我国灾害种类多、活动频繁、危害严重，而经济发展水平相对较低。因此，地质灾害防治的原则只能坚持预防为主，避让与治理相结合，全面规划和突出重点。同时，还强调地质灾害防治工作必须坚持按客观规律办事，从实际出发，因地制宜，讲求实效，发挥综合治理效益;坚持依法保护地质环境和治理地质灾害，依靠科技进步，建立法律法规保障体系和科技支撑体系，使地质灾害防治法制化，治理工程的设计、施工科学化;坚持预防为主，加强监测预报和科普教育工作，提高全民减灾、防灾水平，建立群专结合的防灾体系等内容。

　　地质灾害的防治目标，是指在一定期限内地质灾害防治工作所达到的目标。主要包括法律法规体系和行政管理体系建设、地质灾害调查、灾害区划和治理目标等。地质灾害防治目标应当分阶段实施。全国有总体目标，地方有地方目标，总的要求是提高预报成功率，避免经济损失，减少人员伤亡，促进地质环境和经济建设的协调发展。

　　地质灾害易发区，是指具备地质灾害发生的地质构造、地形地貌和气候条件，容易或者可能发生地质灾害的区域。地质灾害易发区必须经过地质灾害基础调查，才能划定。易发区是一个相对的概念，并且可按照灾害种类划定，不同灾种其易发区范围不同。

　　地质灾害重点防治区，是指根据地质灾害现状和需要保护的对象而提出的应当给予重点防护的区域。如人口集中居住的城市、集镇、村庄以及生命线工程和重要基础设施等都是应当给予重点防护的地质灾害重点防治区。

　　地质灾害防治项目，是指为实现地质灾害防治目标而提出的主要工程和项目。地质灾害防治防治项目的主要包括：一是地质灾害防治基础调查和科研项目。这类项目是地质灾害防治的基础工程，主要是查清不断变化的地质灾害的现状和开展科学研究，以科技进步解决地质灾害防治中的问题;二是搬迁避让工程。由于在广大农村地区地质灾害点多面广，而且突发性地质灾害分布较多的地区都是老、少、边、穷地区，灾害体规模相对较大，一些地区本来也不适合居住、生活、生产，对所有地质灾害进行工程治理既不可能也不经济，所以，应该把防治地质灾害与山区脱贫致富结合起来，有步骤地实施搬迁避让工程;三是地质灾害治理工程。根据灾害的规模和威胁的对象，对危害公共安全、自然因素引发的灾害要由财政出资，对人为活动引发的灾害也要进行经济技术论证，分清责任，实施治理工程;四是监测预警工程。对已发现的地质灾害隐患要要实施监测预警工程，包括专业监测和群测群防，对其发展趋势进行预测预警预报。

　　地质灾害防治措施，是指为实现地质灾害防治规划预期目标而实施的措施。主要包括：加强法制建设和行政管理工作、加强科普教育宣传工作、建立稳定的资金投入机制、坚持群专结合及采取综合防治的措施等。

　　二、本条第二款明确了地质灾害防治的工作重点。地质灾害的防治工作，需要巨大的资金投入，其治理范围往往是与一个国家经济社会发展水平相联系的。考虑到我国目前的社会经济发展水平和各级财政的承担能力，本条第二款明确规定受地质灾害威胁的城镇、人口集中居住区、风景名胜区、大中型工矿企业所在地和交通干线、重点水利电力工程等基础设施是地质灾害防治的重点，县级以上人民政府应当将其列入地质灾害防治规划，并予以重点防护。

　　第十三条 编制和实施土地利用总体规划、矿产资源规划以及水利、交通、能源等重大建设工程项目规划，应当充分考虑地质灾害防治要求，避免和减轻地质灾害造成的损失。

　　编制城市总体规划、村庄和集镇规划，应当将地质灾害防治规划作为其组成部分。

　　【释义】本条是关于地质灾害防治规划地位以及与其他规划的关系的规定

　　随着我国社会经济发展和人口的快速增长，地质灾害防治工作的任务更加艰巨。我国是个地质灾害多发的国家，加之以前一些公路、铁路、水利工程、以及土地开发、采矿工程由于在规划过程中没有考虑地质灾害防治，使建成后维护费用很高，有的还造成人员伤亡和严重的经济损失。为了从源头上解决和避免这个问题，本条第一款规定在编制和实施土地利用总体规划、矿产资源规划以及水利、交通、能源等重大工程项目规划过程中，应当充分考虑地质灾害防治要求，避免和减轻地质灾害造成的损失。

　　为了充分体现“以人为本”的思想，做好城市的地质灾害防治工作，2001年国务院办公厅转发国土资源部建设部《关于加强地质灾害防治工作意见的通知》(国办发〔2001〕35号)中明确规定：“各地区、各有关部门在编制和实施城市规划过程中，要加强地质灾害防治工作。要将地质灾害防治规划作为城市总体规划必备的组成部分;……对城市规划区内地质情况尚不清晰的，必须加强和补充建设用地地质灾害危险性评估。城市规划行政主管部门在审批建设时，必须充分考虑建设用地条件;凡没有进行建设用地地质灾害危险性评估或者未考虑建设用地条件而批准使用土地和建设的，要依法追究有关人员的责任。”根据上述规定，在总结近年实践经验的基础上，为了处理好城市总体规划和地质灾害防治规划的关系，本条第二款规定在编制城市总体规划、村庄和集镇规划时，应当将地质灾害防治规划作为其组成部分。　　第三章 地质灾害预防

　　地质灾害重在预防。针对当前地质灾害预防工作中存在的监测预防系统不完善，以及在经济建设活动中一些单位忽视地质灾害预防工作等实际问题，为了做好地质灾害监测、预报工作，不断提高对地质灾害的预防能力，本章规定了地质灾害预防工作中必须遵循的法律制度和准则。

　　本章共十一条，主要内容包括：建立地质灾害监测网络和预警信息系统、实行地质灾害预报制度、确立地质灾害危险区划定和撤销制度、实行地质灾害危险性评估制度、实行地质灾害危险性评估单位资质审批制度、实行建设工程与配套的地质灾害治理工程三同时制度等。

　　第十四条 国家建立地质灾害监测网络和预警信息系统。

　　县级以上人民政府国土资源主管部门应当会同建设、水利、交通等部门加强对地质灾害险情的动态监测。

　　因工程建设可能引发地质灾害的，建设单位应当加强地质灾害监测。

　　【释义】本条是关于建立地质灾害监测网络和预警信息系统的规定。

　　建立地质灾害监测网络是做好地质灾害防治工作的基础和前提，也是预报预警最基本的手段。对于自然引发的危害公共安全的地质灾害监测，其所需的经费应当根据总则规定的地质灾害分级管理原则，分别列入各级政府的财政预算，具体工作则应当由国土资源主管部门会同建设、水利、交通等部门进行;对于由建设工程引发的地质灾害，监测责任单位则为建设单位。到目前为止，全国已经完成了555个地质灾害严重县(市)的地质灾害调查与区划，并设置了48611个群众监测点。这些监测点主要部署在成灾可能波及的范围，其监测对象主要包括：危险性大、稳定性差、成灾概率高、灾情严重和对集镇、村庄、工矿及重要居民点人民生命安全构成威胁的地质灾害。

　　重要城市(城镇)和重点工程建设区一般应当建立以专业监测为重点的骨干网络，如上海、天津、北京已建立起开放动态的三维地面沉降监测网络，西安市已建立地裂缝监测网络，三峡库区近期也已建立起崩塌、滑坡等突发性地质灾害的专业监测和群测群防相结合的监测网络。根据我国地质灾害现状和经济社会发展水平，现阶段我国地质灾害防灾预警体系是政府领导下的以群测群防为基础、群专紧密结合的防灾预警体系。今后，要逐步建立起全国、省(自治区、直辖市)、市(地)、县四级集数据采集、传输、预报、发布于一体的预警系统。

　　第十五条 地质灾害易发区的县、乡、村应当加强地质灾害的群测群防工作。在地质灾害重点防范期内，乡镇人民政府、基层群众自治组织应当加强地质灾害险情的巡回检查，发现险情及时处理和报告。

　　国家鼓励单位和个人提供地质灾害前兆信息。

　　【释义】本条是关于加强地质灾害群测群防工作的规定。