国有独资章程修正案

国有独资章程修正案(2)

时间：2021-08-31

　　三、制定和修改国有独资公司章程的程序

　　根据各地通行做法，章程的制定程序大体应当是：(1)由国资监管机构直接起草章程草案，或者国资监管机构委托公司筹建机构等代为起草。(2)广泛征求国资监管机构内部各局(处、科)、董事、监事、经理等各方意见，对草案进行多次讨论，研究、修改完善。(3)草案成熟后，提交国资监管机构内部有关会议审议章程草案。(4)章程草案审议通过后，由国资监管机构正式行文印发章程，并加盖国资监管机构印章。章程的制定工作应当在办理公司设立登记前完成。

　　章程修改可分为两种情况：一是仅修改章程中涉及公司注册资本或住所、经营范围等事项的个别条款。二是因章程的结构和内容过期，或者公司诸多情况发生较大变化，章程已经不能满足企业运行和发展要求，国资监管机构决定对章程进行全面、系统地修改。

　　仅修改章程个别条款的，其程序比较简易，即国资监管机构发现应当修改章程的情形出现后，或者董事会、董事、监会，监事、高级管理人员等提出的章程修改建议，或董事会、监事会等关于章程机构采纳后，国资监管机构决定修改章程，印发修改章程个别条款的修正案。

　　对章程进行全面系统地修改的，因类似于重新起草、制定公司章程，故国资监管机构一般采用章程制定程序完成章程修改工作。

　　四、当前国有独资公司章程制定和修改方面存在的主要问题

　　1、对国有独资公司章程的地位、作用和重要性的认识有待于进一步提高。个别国资监管机构依照章程治理公司、监管国有资产和董事会、监事会、经理层的观念不强，少数董事，监事，经理依照章程经营公司的意识淡薄。对章程的地位和作用认识不到位，不重视章程的学习、宣传和执行、监督，说起来重要、做起来不要。有的章程制定后文本较少且常常被束之高阁，公司董事、监事、高级管理人员和国资监管机构工作人员在工作中很难见到章程，缺乏学习章程的主动性和遵守章程的自觉性。

　　2、对国有独资公司章程进行理性分析和实证研究的深度和广度不够。当前能够对照法律法规、结合国资监管和国有独资公司改革发展实际开展公司章程研究铁相关人士太少，现有的研究成果未能过到达应有的深度和广度，未能充分发挥对国资监管和国企改革实践的指导和引领作用，理论研究滞后于现行章程立法和制度体系建设，滞后于国有独资公司改革发展实际。有的国资监管机构及其工作人员分不清章程“制定权”和“制订权”的区别，对国资监管机构在国有独资公司章程中的法律地位和职权存在一些模糊的、错误的认识，对董事长在董事会中的地位和作用、监事会主席在监事会中的地位的作用的认识也与以公司法为核心的现代企业制度存有较大的差距。

　　3、在中央立法层面，对国有独资公司章程的顶层制度设计有等于进一步加强。公司法和企业为有资产法中，相关条款对国有独资公司章程的特殊性体现不足，未对国有独资公司章程的必备内容、制定和修改的条件和程序、管制措施等等做出专门规定，对国有独资公司的建制性、约束性条款偏少，这对章程的制定质量以及修改的及时性产生了不利影响，也使国有独资公司处在一个过于宽松、难以完全避免获得垄断地位可能性的法治环境中。

　　4、在国资监管机构的执法层面，中层制度设计的基础工作仍有薄弱环节。与法律法规相衔接和配套的、关于国有独资公司章程的制度体系尚未健全和完善，打造高质量章程、监管国资监管机构制定和修改章程的程序过于简化，规范化和流程化程度不高，章程内容和结构的随意性较大，各公司章程之间共性不足、个性有余、个性不足的现象同时存在。有的国资管理机构对公司章程重视不够、研究不深，依法制定和修改章程的意识不强、能力不足，未给章程应有的地位，不重视发挥章程应有的作用。有的国资监管机构执法不严格、守法不自觉，内宣传部内部所设机构之间的协调性和一致性不够，导致同一个机构制定的章程和其他文件之间时有矛盾和冲突，超越章程、违反章程的规范性文件和监管行为仍未绝迹。

　　5、在具体操作层面，国有独资公司章程的质量参与不齐，有些章程经不起法律或实践的检验。有的章程草案未经过周密的研究论证、未听取有关方面意见而仓促印发，导致章程的有些条款随意性较大，内容不科学、逻辑不严谨，经不起合法性、合理性和可行性审查，经不起推敲。有的章程是公司董事会起草持报送国资监管机构，由于有关人员把关不严、审查不力、加盖单位印章了事，导致章程制定主体和执行主体错位、章程质量不高，国资监管机构的章程制定权扣或近乎落空。有的'章程将修改权或解释权授予公司董事会，在一定程度上损害了章程制定权、修改权、解释权的统一性，也不利于维护章程的严肃性权权威性。总之，章程内容和程序上的这些瑕疵对章程实施效果和作用发挥产生不利影响。

　　五、关于国有独资公司章程制定和修改工用的几点建议

　　1、加强对国有独资公司章程的实证分析和理论研究。笔者建议组织、引导、鼓励有关教学和科研机构的专家、各极国资监管机构的工作人员、国有独资公司的董事和监事等，深入研究和剖析国有独资公司章程所涉及的方方面面，为我国现代企业制度的建立和完善奠定坚实的理论基础。

　　2、修改、完善涉及国有独资公司章程的法律法规。建议将公司法第六十六条“国有独资公司章程由国有资产监督管理机构制定，或者由董事会制订报国有资产监督管理机构批准”，修改为“国有独资公司章程由有国资产监督管理机构制定 ”，取消国有独资公司章程“或者由董事会制订报国有资产监督机构批准”的规定，将制定、修改章程的职责全部、完整地交给国资监管机构。建议在公司法中对国有独资公司章程的必备内容、制定程序做出特别规定，提升章程的规范化和科学性。建立在公司法或企业国有资产法中创立国有独资公司信息披露制度，将章程列为国有独资公司必须向公众披露的内容之一，保证任何公民均有权利、有途径查阅、复制、监督国有的独资公司章程。

　　3、完善公司章程管理制度，提高国资监管工作水平。建议各级国资监管机构最大限度地开发和利用章程这一制度资源，加快国有独资公司章程管理的制度化、规范化进程，尽快出台、完善专门的规范性文件，对公司章程的制定文体、程序、条件以及章程的执行、确认公司章程在国资监管机构文件中的最高地位，建立章程管理的长效动态机制。建立结合公司法、企业国有资产法的贯彻实施，把国资监管行为以及董事、监事、高管人同的履职行为、公司内部管理制度都统一到章程的轨道上来，把法律、法规和公司章程作为是否办理如何办理审批和备案等事项的依据，逐步实现国资监管制度和监管行为的章程化。

　　4、清理、修改现有国有独资公司章程，努力提高章程质量。要稳妥有序地清理、审查现有国有独资公司章程，对部分制定时间较早、内容陈旧、可操作性不强的章程要尽早修改，确保章程能够反映公司法、企业国有资产法关于公司治理制度的最新变革、不与法律法规抵触，确保公司治理结构与相关制度体系符合国有出资人意志。同时，要以章程修改为契机和突破口，促进公司改进内部管理、完善涌进结构和内部管理体制、机制，推动尚未完成公司化的个别国有独资企业尽快完成公司化改造。

　　5、加强宣传培训，促进章程观念深入人心。建议将国有独资公司章程的文本发本公司的各董事、监事、高级管理人员、内设机构、分支机构、独资子公司，发国资监管机构的负责人和内部所设机构。要通过章程制定时组织讨论征求意见、制定后举办讲座组织学习等形式，强化依照章程监管国家出资企业的意识，强化依照章程组建和运作董事会、经理层和监事会的意识，确保董事、监事、高级人员和国资监管机构相关局(处、科)工作人员了解章程的自觉性，把章程作为公司治理和管理的行为准则，充分发挥章程对国准则监管以及公司治理、内部管理和对外交往的规范、指引和约束作用，树立和维护章程在国有独资公司各类文件中宪法性地位。

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