二、中国现行城市贫困标准及其存在的问题

　　中国现行的国家贫困线是针对农村贫困提出的，这是一种绝对贫困标准。至今为止，中国仍没有提出一个统一的城市贫困标准。从实际操作的情况来看，中国的城市最低生活保障标准实质上承担了城市贫困线的角色;但这种低保标准因存在标准不统一、标准水平低、覆盖面小等方面的局限，已经不能适应现阶段中国经济社会发展的需要。

　　1.目前中国还缺乏统一的城市贫困标准

　　目前，中国城市反贫困的职能分散在诸多部门，各部门对城市贫困人口的范围界定差异较大，标准不一。劳动和社会保障部门把失业下岗人员和离退休职工看成贫困人口，工会系统把“基层单位特困职工”视为贫困人口，民政部门把最低生活保障对象视为贫困人口，而统计部门一般把收入分组中的最低收入组的5%确定为贫困人口。[20]这些贫困标准有的只针对特定类型人群，而且既有绝对贫困标准，也有相对贫困标准。在实际操作中，城市最低生活保障受众面最广、数据较完整，实质上承担了城市贫困标准的作用。这也反映出，与农村贫困相比，目前中国对城市贫困问题重视不足、缺乏统筹，贫困标准和反贫困措施呈现出部门化、碎片化的特征。

　　正是这种缺乏统一城市贫困标准问题的存在，才出现了国内学者用多种方法试图将标准统一的努力。不同学者从多视角出发，采用基本生活法、恩格尔系数法、比例法、综合法、多元回归法等不同方法，试图得到一条统一的城市贫困线，或者对现有的城市最低生活保障标准进行改进，或者直接采用国际上流行的2美元贫困线。而贫困标准的差异，极大地影响了对现阶段城市贫困状况和程度的判断，进而影响城市反贫困措施的制定。

　　2.城市最低生活保障标准存在诸多局限

　　1999年9月国务院颁布了《城市居民最低生活保障条例》，要求各地方政府从实际出发制定自己的低保标准，从而确保了城市最低生活保障制度在全国的推广实施。目前，全国各地基本上是把城市低保标准等同于城市贫困线。用低保标准来衡量城市贫困的好处是，可以把贫困度量与社会救助政策结合起来，并考察政策执行的效果。[21]但是，这种简单的类推方法并不能从根本上全面解决城市贫困问题，它具有诸多方面的局限。

　　(1)各地城市低保标准差异较大。按照现行的制度，城市低保标准往往由各地自行制定，各地方法不统一，标准相差悬殊。特别是，各地的城市低保标准受经济发展水平、政府财力和努力程度的影响较大，地区间可比性较差。在经济发达地区，由于地方财力充裕，城市低保标准通常较高;而在经济落后地区，受制于地方自身的财力，城市低保标准通常较低。我们利用2014年各省的城市低保标准和各省当年人均一般预算公共财政收入做相关分析，结果显示二者的相关系数高达0.846。利用两组数据的对数值作图(见图1)，这种相关关系表现更加明显：人均财政收入较高的省份，其城市低保标准相应也高。根据民政部2015年第四季度数据，最高的上海城市平均低保标准达790元/月，而最低的新疆只有349.23元/月，上海是新疆的2.26倍。从地市和区县水平来看，这种差距将更大，二者表现出一种正相关关系。2015年第四季度，在全部地市中，最高的广东深圳城市平均低保标准为800元/月，而最低的四川甘孜藏族自治州只有264.68元/月，前者是后者的3.02倍;在全部区县(含开发区等)中，最高与最低城市低保标准的差距则达到4.34倍。

　　(2)城市低保覆盖范围较小。现实中，随着经济社会发展，城市贫困人口类型变得日益多样化，城市低保因功能和性质不同，目前还难以全部覆盖城市贫困人口。城市低保最初主要是针对国有企业体制改革出现的下岗、失业人员和“三无”(无生活来源、无劳动能力、无法定抚养义务人)人员。以2002年为例，下岗和失业人员就占到当年享受城市低保人群的44.2%。再对比2009年和2015年的数据就会发现，在城市低保对象中，残疾人、老年人这样的特殊人群，以及灵活就业人员所占比重不断增加，女性群体所占比重也有所上升。到2015年第1季度，灵活就业人员接受低保的比例已经超过登记失业人群，达到22.66%，占到第一位(见表2)。

　　需要指出的是，虽然近年来城市低保的覆盖范围在不断扩大，但受城乡二元户籍制度的束缚，城镇常住的大量农业转移人口至今仍没有完全纳入城市低保范围。这一部分群体往往收入水平低且不稳定，一旦面临风险或遇到不稳定因素，将表现更为脆弱。目前，已经有不少地区在探索按居住地来推行城市低保措施，如天津2012年下发的《关于进一步做好人户分离家庭最低生活保障待遇审批工作的通知》中规定，最低生活保障制度要坚持居住地与户籍地一致的原则，人户分离的家庭具备户籍登记条件的，应当先在居住地登记常住户口，然后申请最低生活保障待遇。青岛市也在试行“户居分离”，符合条件的外来人口均可在居住地申请低保。

　　(3)城市低保标准明显偏低。虽然城市低保标准定位于保基本，但我们利用城镇住户调查数据中低收入户(20%)的可支配收入与低保标准进行对比发现，2010年以来，低保标准(按年计)连低收入户可支配收入的40%都不到(见图2)。我们进一步利用城镇住房调查数据中5%困难户的现金消费支出构成进行比对：2012年的数据表明，这一组别居民的最大消费支出，依次是食品(46.8%)、居住(11.9%)和文教娱乐(9.6%);在居住与医疗保健两项支出中，这一组别人口的消费比例是最高的，但其文教娱乐开支项却又是各组别中比例最低的。这表明，最困难户家庭只能满足最基本的消费支出，对于提升自身及子女人力资本水平的支出只能保持在较低的水平，一旦面对生病等重大意外事故，其生活将陷入困境。即便如此，从消费支出水平来看， 5%最困难户可支配收入还是要高于当年的城市低保标准，城市低保标准明显偏低。

　　3.现有城市低保标准与经济社会发展不相适应

　　中国在2010年时人均GDP已达到4434美元，越过世界银行划分中等偏下与中等偏上收入经济的分界线，跨入了中等偏上收入经济行列。按照世界银行的划分标准，中等偏下收入与中等偏上收入经济的分界线，2010年为人均国民总收入(GNI)3975美元，2012年为4086美元。[23][24]根据世界银行提供的数据，2010年中国人均GNI为4260美元，2012年为5740美元，已经稳定进入中等偏上收入经济行列。同时，从城镇化水平来看，中国自2012年以常住人口口径计算的城镇化率已超过50%， 2014年则达到54.77%。可以说，中国正逐步从农村型社会向城市型社会转变，并向2020年全面建成小康社会目标迈进。在这样的转型发展阶段，城市贫困问题必须引起高度重视，中国各地广泛使用的城市低保标准应从保基本生存向更高的层次提升。