随着城镇化和工业化进程以及重点项目建设的推进，我县征用地累计量逐年增加，失地农民群体不断扩大，失地农民的补偿、安置、就业、保障等问题日益凸显，一定程度上已影响到县域经济发展和社会稳定。围绕如何做到既满足建设用地需求，又解决好失地农民的生活保障这一问题，旬阳县政协经过多方面调查和实地走访座谈，对解决失地农民生活保障问题进行深入的研究思考。

　　一、我县失地农民基本情况和生活安置现状

　　失地农民基本情况。自1997年以来，全县累计征用土地10333亩，其中，公益性征地面积5664.9亩，非公益性征地面积4668.1亩;失地农民涉及20个镇5873户21046人，其中，完全失地农民1246户，占21.2%;失地农民中高中以下文化程度19809人，占94.2%，大中专及以上1237人，占5.8%;具有劳动能力人数14238人，占67.7%;有一定专业特长人数1100人，占5.2%;有收入来源户数4936户，占84.1%;征地一次性补偿户数4974户，安置就业136户，享受其他补偿户数42户，享受低保户数472户。

　　调研发现，土地征用前，农民家庭生活消费如粮、油、蔬菜等基本上能够自给自足，土地征用后，这部分消费依靠市场购入，随着物价上涨，生活消费支出不断增大。如对吕河镇失地农民走访了解，失地前农民人均生活消费月支出260元左右，失地后人均生活消费月支出达500元，较失地前增加了240元，消费支出大幅增长。

　　我县目前征地安置的基本做法。一是货币补偿安置。最高标准为3年平均年产值的15倍，据此折算，我县农村土地补偿标准一般应为16000元/亩。近年来，我县实际兑付土地安置补偿费均高于规定标准，其中，东区约为2.5—4.5万元/亩;南区约为3—5万元/亩;北区已经达到5—9万元/亩。二是留地安置。非公益性征地中，在被征地范围内按征地总面积的7%—9%预留最好地段，交付给被征地集体经济组织，进行开发建设并获得长期收益。目前，吕河镇、城关镇已经尝试采取这种办法，取得了一定的实际效果。三是劳动力安置。在经营性项目征地中，与项目业主约定，在项目建设过程中优先使用被征地农民的机械、车辆和劳动力;项目建成后，留出一定的就业岗位，优先解决完全失地农民就业问题。这种安置方式仍存在着很多不尽完善的地方，因此引发的矛盾冲突较为突出。四是解决低保。对被征地农民当中的老、弱、病、残等失去劳动力的弱势群体，当地政府和民政部门，将其纳入低保范畴。

　　二、目前存在的突出问题

　　现行征地补偿标准偏低。目前，我县绝大多数农村的土地征用，都是采取一次性补偿安置的模式，虽然我县实际兑付土地安置补偿费均高于规定标准，但仍然存在补偿标准不一、整体偏低的问题。现行的土地评估方式没有考虑到农民在土地上依附的多重功能以及土地的增值、物价上涨等因素，造成整体补偿水平偏低。调研中发现，土地征用中公益性征地补偿标准较非公益性征地补偿标准低，非公益性征地从成本价到出让价之间所产生的大幅增值收益，失地农民没有从中受益。同时，同一地段不同项目的补偿标准不同，不同地段相同地类的补偿标准也存在差异。

　　失地农民就业存在困难。就我县失地农民整体情况看，由于文化程度偏低，年龄结构偏大，掌握新技术难度较大，缺乏经营门路和创业技能，多数失地农民主要从事重体力劳动如装卸工、搬运工等临时性、不稳定的工作。少数在征地过程中协议安置进入企业工作的农民，因适应不了企业岗位要求，实际上处于离岗、下岗状态。

　　缺乏相配套的社会保障机制。据调查，“新农保”已全覆盖，但每月仅七、八十元，无法保障失地农民的生活。只有极少数失地农民纳入了城镇低保、农村低保范围，但低保有相应的条件要求，不是所有失地农民都可以享受，保障水平也相对较低。大多数失地农民获取一次性征地补偿款后，将其主要用于改善住房条件、婚丧嫁娶消费和维持生计，没有把有限的征地补偿款投入到创业发展中，也很少有人将这笔钱用于购买养老保险等，有限的补偿款用尽以后，最终生活又会失去保障。

　　社会管理问题不容忽视。调研中发现，不同性质的征地补偿标准的不统一，致使被征地农民相互攀比;土地征用程序公开不到位、安置方案不明确、征占土地时的.承诺兑现不到位，对极个别难缠户最终以提高补偿标准来满足诉求，一定范围和一定程度上形成了效仿效应;部分落地项目建成以后达产达效慢，无力承担征地时对群众承诺的用工、福利等事项，未能落实环境补偿和用工、用车等承诺而引发多起村民聚集事件，对县镇两级政府的工作带来巨大压力。

　　三、对策和建议

　　完善补偿的长效机制。一要严格规范土地征用程序。在征用农民土地过程中，要保障被征地农民的知情权和参与权，使其利益得到有效保障。二要改革和完善补偿方式。对现有的土地征用补偿一次性货币发放的方式进行改革和完善，使土地补偿费的发放与失地农民的长期生活保障相结合。三要制定公平合理的征地补偿标准。不能以牺牲农民利益为代价降低建设成本。对于以政府为主导的公益性建设或国家重点工程征地，除按现行市场价对土地进行评估外, 还要考虑土地潜在收益, 未来土地增值收益,及农民因失去土地的其它各项间接损失, 尽量提高补偿标准，政府应根据土地产值、区位、地类、用途等，建立统一的征地标准体系，对因政策性规定造成的征地补偿差异，政府应从土地出让收益中划出一定比列的资金予以弥补，确保同一地段同一补偿标准，避免不必要的矛盾纠纷。对一些经营效益好的商业性、经营性开发征地项目，在农民自愿的前提下，探索建立以土地入股或参与分红等机制，对土地折算评估，允许村(组)集体代表农民作为市场主体一方，采取入股(如房地产开发)、租赁(如农业园区)等形式，参与征占用地企业的经营，定额收取红利或租金，使农民在土地使用性质改变的情况下，仍然能够长久直接或间接地享受土地增值收益。

　　规范建立失地农民社会保障制度。按照“土地换社保”思路，不断完善失地农民社会保障体系，延续土地的保障功能，从根本上消除失地农民的后顾之忧。对完全失去土地的农民，及时将其身份转换为城镇居民，享受城镇居民同等的养老保险待遇。建议政府及时制定出台《建立失地农民基本生活保障制度的意见》，重点解决失地农民社会养老保障、最低生活保障和医疗保险等方面的社会保障问题。规范建立失地农民社会保障基金，实施失地农民最低生活保障。从实际出发，建立完善失地安置制度，对于一些集中开发区，可以考虑给农民留下一定面积，由村级经济组织按照统一规划，自主开发和经营，使农民有长期稳定的收入。对征地后人均占有基本农田(或承包耕地)少于0.2亩的，采取政府、集体和个人共同承担的机制，按照政府、集体、个人50:30:20的出资比例，建立失地农民失业、医疗、养老保障基金，从土地征用的下月起，为失地农民代缴医疗、养老保险。对征地后家庭人均经济收入水平低于城镇居民最低生活保障水平的，从土地征用的次月起，纳入城镇居民最低生活保障给予补贴。

　　加强失地农民的教育培训和政策扶持。当前，市场就业对求职者的年龄、知识、技能和市场竞争意识有较高要求。而失地农民创业意识相对较差、创业技能单一，这势必使他们在劳动就业竞争中明显处于劣势，因此，要加强对失地农民就业的分类指导，有效促进失地农民就业。要大力引进劳动密集型企业，努力提供较多的适应失地农民就业的岗位。政府公益性岗位也应优先向失地农民提供就业机会。要整合人劳、扶贫、农业等部门培训项目，捆绑相应的扶持政策，加大失地农民的就业培训力度，提高其整体素质和创业能力。将失地农民的培训和有组织劳务输出工作结合起来，有计划地组织失地农民开展创业技能培训，通过培训和劳务输出实现就业。对吸纳失地农民达到一定数量的企业给予一定的政策扶持和必要的政策倾斜。同时，要加强对失地农民创业就业管理，建议由人社部门根据土地征用情况对失地农民进行摸底登记，可以比照下岗工人再就业优惠政策进行指导就业和创业扶持，引导失地农民积极自主创业或自谋职业。

　　建立失地农民法律援助机制。失地农民是社会弱势群体，在征地过程和其他社会活动中，当他们的合法权益受到侵犯时，由于缺乏相应的法律知识，往往容易思想走极端，给社会稳定带来了一定的不安全隐患。因此，要建立正常的征地纠纷处理机制，引导失地农民通过法定渠道解决问题;要为失地农民提供多种方式的法律援助，为其能够平等地享有司法救济的权利建立通畅的渠道，使农民对土地权利的行使切实得到法律的保护。